Hemos visto que la estructura institucional de la UE es un tanto confusa, respondiendo a una serie de intereses determinados que llevan a que haya principios chocantes desde el punto de vista constitucional; por ejemplo en la forma confusa en la que se reparten el legislativo y el ejecutivo. A pesar de ello, sí hay una cosa clara: el poder judicial lo que ejerce una sola Institución.

El sistema judicial recae sobre el Tribunal de Justicia de la Uníón Europea, con sede en Luxemburgo, cuyo papel no se reparte. Su papel se encuentra claramente definido en el art.
19.1 TUE, siendo su función la propia de un órgano jurisdiccional encargado de garantizar la interpretación y aplicación de los Tratados y Derecho de la UE. Asegura la aplicación uniforme del ordenamiento de la UE por los tribunales nacionales. Conforme fue avanzando el proceso de la UE, también se fue caminando hacia una mayor complejidad en la estructura judicial de la UE.

El TJUE ha tenido gran protagonismo en la construcción del ordenamiento comunitario, por ejemplo completando las lagunas de un Derecho que empezaba a nacer. También su papel es clave en la identificación de los grandes principios del derecho comunitario: primacía, efecto directo y responsabilidad por incumplimiento del Derecho común.

Es una Institución que surge en los Tratados constitutivos. Al principio, cada uno de ellos establecía un Tribunal diferente, hasta que el Tratado de Roma de 1957 establecíó la fusión de los órganos jurisdiccionales. De este modo, a partir de 1957, hay un Tribunal de Justicia de las CCEE.

En el contexto de principios de los noventa se crearán nuevas instancias, añadiendo órganos a los ya existentes. En este momento hay dos: El Tribunal de Justicia y el Tribunal General. Hasta hace poco existía un tribunal especializado: el Tribunal de la Función Pública de la UE (TFPUE), ya que el Tratado de Lisboa permite su creación. Sin embargo, su fracaso propició su abolición, aunque sigue abierta la posibilidad de crear otros órganos. Además, hay que señalar que en esta estructura se integran los órganos jurisdiccionales nacionales, puesto que el Derecho de la uníón se integra en los ordenamientos internos, de tal manera que el primer nivel encargado de garantizar la aplicación el DUE es el juez nacional, es decir, los Tribunales nacionales actúan como jueces ordinarios del Derecho de la UE. Con esta evolución se persigue crear una Administración de Justicia de la UE, es decir, un conjunto de órganos judiciales interrelacionados mediante más o menos una serie de principios: jerarquía y, especialidad/competencia.

En este proceso no sólo se han creado diferentes niveles de Tribunales, sino que además se ha ido extendiendo sus competencias, debíéndose señalar en este sentido el Tratado de Lisboa y la supresión de los pilares intergubernamentales: la Política Exterior y de Seguridad común y, de los Asuntos de Justicia y de Interior (residual para la PESC, arts. 24.1 TUE y 275 TFUE).

Estos Tribunales de la UE son tribunales internacionales, es decir, poseen determinadas premisas procesales mediante un funcionamiento especial, con unas carácterísticas determinadas. Son Tribunales creados por Estados en el marco de un tratado internacional y, por lo tanto, comparten una serie de carácterísticas con el resto de tribunales internacionales. De este modo, el Tribunal de Justicia, combina atribuciones propias de:

Tribunales internacionales: los Estados pueden conferirle competencias mediante cláusulas compromisorias, conociendo de los recursos por violación del DUE por parte de los Estados. Sin embargo, el TJUE tiene una respecto al resto de los Tribunales Internacionales (junto al TEDH), especial al presentar una carácterística que normalmente no está presente en el resto: la jurisdicción obligatoria y exclusiva (art. 344 TFUE), es decir, sus decisiones son obligatorias para los destinatarios, en este caso los Estados; normalmente este tipo de decisiones tiene jurisdicción voluntaria, de modo que los Estados acuden al Tribunal si quieren y, en caso contrario, no aceptan la  jurisdicción de éste. En cambio, en el TJUE, no es aplicable, como son los EEMM de la UE los que en el propio Tratado han recogido esta jurisdicción obligatoria, necesariamente tiene que responder ante él y, si no, asumir la posibilidad de una sentencia condenatoria.

Tribunales nacionales: actúa como un tribunal de casación y contencioso- administrativo cuando controla la legalidad de los actos administrativos de las Instituciones.

Tribunal constitucional: en los supuestos en los que resuelve cuestiones fundamentales del ordenamiento jurídico de la Uníón.

2.- TRIBUNAL DE JUSTICIA.

Es uno de los dos órganos judiciales principales. Es la cúspide de la pirámide judicial de la UE, cuyo nombre coincide con el del conjunto. En cuanto a su composición, está formado fundamentalmente por dos categorías de personas: Jueces y Abogados Generales.

En cuanto a los Jueces, siguen hasta ahora un principio con fecha de caducidad, no determinada de manera precisa, el de un juez por Estado miembro, es decir, que el número de jueces es relativamente reducido, 28 (27 tras el Brexit); principio recogido en el art. 19.2 TUE, con lo que hay representación de todos los ordenamientos nacionales.

Esto plantea diferentes cuestiones. En primer lugar, su capacidad efectiva es limitada, pues la UE reúne aproximadamente unos 500 millones de ciudadanos europeos, y, sin embargo, sólo hay 28 jueces; la segunda cuestión es por qué si la UE es una Institución integradora, es tan importante que haya un juez por cada Estado Miembro. A pesar de que el argumento oficial es que el propósito es que dentro del Tribunal haya jueces conocedores de todos los ordenamientos nacionales de todos los EEMM; el argumento oficioso es que además ningún Estado quiere no tener un juez.

El mecanismo de elección materializa lo anterior, pues los jueces son elegidos de común acuerdo por los Gobiernos, en una negociación fundamentalmente política, de modo que normalmente ningún Estado pone pegas al juez designado por otro. Los jueces tienen un mandato de seis años (art. 19.2 TUE), renovable a tiempo parcial (art. 253 TFUE), es decir, que cada tres años cambia la mitad del Tribunal. Con ello se busca garantizar que siempre haya un porcentaje determinado de miembros que conozca bien los mecanismos de funcionamiento interno y la jurisprudencia del Tribunal, garantizando también su continuidad jurisprudencial.

Aunque se ha señalado que la elección de los jueces es puramente política, lo cierto es que estos han de pasar obligatoriamente un examen, de modo que un comité técnico los examina y se pronuncia sobre su idoneidad antes de su nombramiento (art. 255 TFUE y Decisión 2010/124/UE). Si bien su decisión no es vinculante, los EEMM en la práctica siempre lo cumplen a rajatabla.

Su imparcialidad, por otra parte, se garantiza por los mecanismos tradicionales de DI. De este modo, hay plenas garantías de su independencia (art. 19.2 TUE), contando con un régimen de incompatibilidades, junto con privilegios e inmunidades que intentan alejarlos de la capacidad de influencia de sus Estados.

Por su parte, la cualificación necesaria para ser nombrado juez del TJUE es que sean personas que reúnan condiciones para el ejercicio, en sus países, de altas funciones jurisdiccionales o sean jurisconsultos de reconocida competencia (art. 19.2 TUE y 253 TFUE).

En lo que se refiere a los Abogados Generales, la UE toma esta figura del Derecho francés. No son fiscales ni acusadores particulares, sino una especie de primera instancias que intenta facilitar el funcionamiento del Tribunal. Por lo tanto, son miembros del Tribunal con el mismo estatuto que los Jueces, es decir, el mismo régimen designación, cualificación e independencia (de privilegios e inmunidades). Su función es presentar públicamente, con toda imparcialidad e independencia, conclusiones motivadas sobre los asuntos que requieran su intervención (art. 252 TFUE). Actualmente no se exigen conclusiones del Abogado General en todos los procesos (solo si se plantean nuevas cuestiones de Derecho) y carecen de eficacia vinculante para los jueces. Las conclusiones pretenden que el Tribunal, con un gran volumen de trabajo, tenga un elemento previo que le permita informarse de manera mucho más rápida y precisa.

En este momento hay 11 Abogados Generales. El Tratado de Lisboa prevéía 8, pero se establecíó en él un mecanismo por el que se podía ampliar el número por unanimidad en el Consejo (art. 252 TFUE); mecanismo hecho efectivo mediante la Decisión 2013/2336/UE, de forma que a partir de Junio de 2015, hay un Juez por cada uno de los seis Estados grandes (UK, Francia, Italia, España, Alemania y Polonia) y, otros cinco por turno rotatorio por categorías entre el resto.

Junto a estos 28 jueces y 11 Abogados Generales, hay una serie de órganos de funcionamiento administrativo, existentes en cualquier órgano judicial. Así aparece el Secretario, designado por el Tribunal (Art. 253 TFUE); tiene una doble función, una meramente administrativa, la de ser la autoridad en relación a los agentes del Tribunal y, función jurisdiccional, pues es el primer trámite de procedimiento al presentar una demanda, siendo el que la registra y notifica al órgano correspondiente.

El otro órgano es el Presidente del Tribunal, designado por los jueces por periodo de 3 años renovable (art. 253 TFUE). Su función es la de dirigir trabajos y servicios del Tribunal, presidir vistas y deliberaciones en formaciones más importantes del Tribunal.

El TJUE tiene dos funciones/competencias, una consultiva (rasgo propio de los Tribunales Internacionales) de Acuerdos concluidos por la UE (art. 218.11 TFUE). Puede pues emitir dictáMenes/opiniones de carácter consultivo, aunque pueden tener, dentro del procedimiento, carácter obligatorio; son muy importantes por ejemplo en el procedimiento de celebración de tratados por parte de la UE (cuando celebra un acuerdo, un trámite esencial es que el TJUE tiene que pronunciarse respecto de la conformidad del Acuerdo con el Tratado de Lisboa).

La otra función es la contenciosa, consistente en la resolución de las controversias planteadas a través de distintos recursos, mediante sentencia jurídicamente obligatoria; es pues la cuantitativamente más importante y la que identifica a un Tribunal. En ella, el Tribunal, teniendo en cuenta la desproporción entre Jueces y potenciales personas sometidas a su jurisdicción, intenta asumir mecanismos que le permitan asumir una mayor carga de trabajo, ello mediante la subdivisión, es decir, sacando varios Tribunales del mismo Tribunal, sin aumentar eso sí el número de jueces, sino estableciendo diferentes formaciones o niveles que asumen distintos niveles de competencia (art. 251 TFUE); sin embargo, debe señalarse que el procedimiento cambia con cada tipo de recurso.
Refiere no ya sus competencias, sino a su funcionamiento:

Pleno: es muy excepcional, siendo o bien asuntos de relevancia extraordinaria que pueden suponer cambios jurisprudenciales drásticos o, situaciones previstos en el Estatuto (por ejemplo, el cese de altos cargos de la administración de la UE, como los comisarios).

Gran Sala: es un nivel inferior formado por 15 Jueces, pudiendo por tanto solo funcionar una cada vez; pero es un funcionamiento mucho más razonable desde el punto de vista mecánico, pues ya no son 28 jueces los que tienen que llegar al acuerdo. Conoce los asuntos a solicitud de un Estado miembro o una Institución parte en un procedimiento. También actúa en asuntos con ausencia de jurisprudencia.

Salas de 3 o 5 Jueces: es el funcionamiento normal del Tribunal; según la división fundamental a las Salas de 3 jueces se remiten los asuntos referidos a temas con una jurisprudencia muy asentada, en donde en principio la aplicación sería “automática” de la jurisprudencia del Tribunal. Los asuntos en donde hay una cierta jurisprudencia pero, esta debe consolidarse, es decir, no está tan asentado lo que el Tribunal ha dictaminado en ocasiones anteriores, se remiten a una Sala de 5 Jueces; ello es debido a que el hecho de que haya un mayor número de Jueces participando en el debate ofrece una mayor seguridad jurídica, al haber un mayor debate y opiniones jurídicas.

En cuanto al régimen lingüístico, la UE tiene 26 idiomas oficiales pero el Tribunal tiene que debatir en idiomas de trabajo para evitar un caos, normalmente el francés. Por otra parte, aparece la lengua de procedimiento, es decir, cada asunto tiene que funcionar en todos sus trámites procesales conforme a una lengua principal:

En cuanto a los recursos directos, esta lengua es elegida por el demandante, normalmente la suya; salvo que el demandado sea un Estado o una persona física o jurídica de un Estado, en cuyo caso la lengua será la oficial de un Estado.

En las cuestiones prejudiciales, que en realidad no son recursos, sino preguntas de los Jueces nacionales, estos marcan la lengua de procedimiento; la lengua es pues la del órgano jurisdiccional remitente.

En los recursos de casación, la lengua de procedimiento la marca el paso anterior, es decir, la lengua de procedimiento del primer nivel marca la del segundo.

La trascendencia de la cuestión lingüística en el Tribunal es cotidiana, pues aunque hay lengua de procedimiento, la necesidad de traducción e interpretación a nivel del Tribunal, tiene que ser de todos los idiomas oficiales. En el caso del plurilingüismo en el procedimiento y la traducción simultánea, la lengua de trabajo es el francés.

En cuanto a las reglas generales de procedimiento ante el Tribunal de Justicia, deben señalarse en primer lugar dos categorías:

Recursos directos: son aquellos que tienen demandante y demandado, en definitiva, un recurso; siendo un recurso judicial aquél que contempla una persona que plantea la demanda y, otra persona física o jurídica o, Institución, a la que se dirige esa demanda como demandado. Tiene un protagonismo muy significativo.

Recursos indirectos: es el que no tiene demandante y/o demandado, de hecho, el único existente, la cuestión prejudicial, no tiene ninguno de los dos, sino colaboración interjudicial. Es una verdadera cuestión que un tribunal nacional dirige al Tribunal de Luxemburgo. Esta cuestión prejudicial no está al alcance de un abogado de un EM, sino que es una cuestión entre Jueces.

Los principios básicos son que el procedimiento sea inquisitorio, acusatorio (el Tribunal no actúa nunca por propia iniciativa, sino sólo a instancia de parte), contradictorio (es decir, hay sucesivas fases en donde cada una de las partes puede exponer sus argumentos; salvo en la cuestión prejudicial) y público (el principio de publicidad es esencial).

Este procedimiento tiene dos fases:

Fase escrita: las partes se dirigen al Tribunal por escrito planteando el petitum, es decir, la solicitud que el demandante recoge en la demanda, lo que se quiere que el Tribunal determine; la respuesta del demandado se contiene en la contestación. En definitiva, en esta fase tiene lugar exposición de hechos y pretensiones de las partes

Fase oral: el Tribunal escucha a las partes y, en su caso, a testigos o peritos. El Tribunal puede hacer cuestiones a las partes, y en definitiva, tienen que darse todas las explicaciones necesarias para que el Tribunal concluya con una Sentencia jurídicamente obligatoria.

En cuanto a la representación, es decir, cómo se actúa ante el Tribunal, se realiza por medio de abogado autorizado para ejercer en un Estado miembro; en el caso de los Estados e Instituciones, actúan a través de sus agentes habilitados al efecto (en el caso de España se haría a través del Servicio de la Abogacía del Estado encargado de la defensa y ataque ante los Tribunales Internacionales).

En cuanto al control jurisdiccional de la aplicación del Derecho de la Uníón, esta función de garantizar la interpretación y aplicación del DUE atribuida al Tribunal por los Estados, se hace ahora a través de un sistema integrado de vías de recurso. Cada uno de ellos tiene una finalidad determinada con la idea de que la suma de todos permita que el Tribunal sea capaz de conocer que todos los destinatarios del DUE cumplan lo que este les impone; estos destinatarios serían los Estados, las Instituciones y los ciudadanos, como su perfil es muy diferente, cada uno de los recursos presenta mecanismos y procedimentales distintos. No hay ningún tipo de recurso especializado en los particulares, pues supondría una gran carga de trabajo, de modo que estas cuestiones se remite al plano nacional, de forma que los Jueces nacionales son Jueces del DUE.

Para controlar a los Estados, aparecen los recursos de incumplimiento.

Para controlar a las Instituciones, que son la que asumen el poder legislativo y ejecutivo de manera conjunta, se cuenta con dos recursos: anulación y, carencia/omisión. Ligado a estos dos aparece el recurso de la excepción de ilegalidad, que intenta cubrir determinadas lagunas de alguno de estos recursos.

Para garantizar la interpretación uniforme del Derecho de la UE y la validez de los actos de las Instituciones se plantean las cuestiones prejudiciales. En una UE conformada por

28 Estados, cada uno de ellos cuenta con tradiciones jurídicas distintas, siendo

heterogéneos desde el punto de vista jurídico. Por ello, si el DUE tiene como uno de los principios generales la primacía de su derecho, esta podría alterarse bien porque una norma no se aplica o, porque se aplica de manera diferente en cada Estado. Esto conduce a la necesidad de una figura que dicte la interpretación auténtica, garantizando la interpretación jurisprudencial uniforme, de forma que cuando un Tribunal nacional tenga dudas de cómo aplicar el DUE, lo mejor es plantear esta cuestión ante el Tribunal de Luxemburgo. Estas cuestiones suponen una parte muy importante de la carga de trabajo del Tribunal.

Recurso de responsabilidad extracontractual de la Uníón por medio de la acción indemnizatoria.

Cabe añadir otros tipos de recursos: los planteados por los funcionarios y los agentes contra las Instituciones; y los recursos de casación o apelación contra resoluciones del Tribunal General o, del Tribunal de la Función Pública.

3.- EL TRIBUNAL GENERAL.

El Tribunal General no existe desde el principio. En 1957 se fusionan los Tribunales de las Comunidades Europeas y pasa a haber un único Tribunal para las tres Comunidades. Con el transcurso del tiempo, el “éxito” del proceso de integración europea se traduce en un aumento de las competencias de las Comunidades, por tanto en un aumento de las normas comunitarias y, en consecuencia, un aumento de las demandas ante el Tribunal.

Llega un momento en el que el volumen de demandas que llega al Tribunal de Luxemburgo es demasiado grande en relación con su capacidad de trabajo, con procesos que se alargan durante años y estando muy cerca del colapso.

La solución llega con el AUE (Acta Única Europea), que ante las expectativas del proceso, prevéía la posibilidad de agregar al tribunal de Justicia un nuevo órgano jurisdiccional (art. 168ª T.CEE). La UE hizo la hizo efectiva creándolo mediante la Decisión del Consejo de 1988, empezando a funcionar en Septiembre de 1989 y, siendo incorporado formalmente en los Tratados con el Tratado de Maastricht, aunque con un nombre distinto, el de Tribunal de Primera Instancia. La denominación de Tribunal General la adquiría con el Tratado de Lisboa.

El Tribunal se creó con la filosofía de tener un perfil muy específico (que fuera un bloque de asuntos muy concreto), pero a la vez con la intención de que fuera suficientemente práctico como para que la carga de trabajo que le permitiese al Tribunal de Justicia volver a funcionar de manera eficaz. Por ello se decidíó asignarle los asuntos propios de los tribunales administrativos internos, es decir, los litigios administrativos en el plano interno (cuando un agente o funcionario de las Comunidades plantea una demanda contra una Institución porque considera que alguno de sus derechos ha sido menoscabado).

Cuando se creó, se establecíó (según la lógica existente en el TJUE) que habría al menos un juez por cada Estado miembro (art. 19.2 TUE), aunque se dejó abierta la posibilidad modificarse, dejando que el número de Jueces fuera determinado por su Estatuto. Hasta hace poco el Tribunal General seguía la composición de un Estado-un juez, pero recientemente se ha incrementado mediante modificación estatutaria.

A causa del incremento de competencias y duración excesiva de procedimientos, se aprobó la modificación del Estatuto del TJUE. El proceso de reforma fue iniciado en el 2015 con el Reglamento 2015/2422, que en vez de crear Salas especializadas (aunque la posibilidad sigue abierta) aumentó el número de Jueces del Tribunal General, proporcionando una mayor garantía de unidad jurisprudencial. El aumento ha evolucionado de la siguiente forma:

Desde el 25 de Diciembre de 2015: 40 Jueces.

Desde el 1 de Septiembre de 2016: 47 Jueces.

Finalmente, desde el 1 de Septiembre de 2019 deberá duplicarse la composición inicial del Tribunal asignando dos jueces por cada Estado miembro (en principio debían ser 56, pero tras el Brexit seguramente serán 54).

Esto puede acarrear en el futuro que también el principio de un juez por cada EEMM se rompa en el Tribunal de Justicia, de manera que “si el Tribunal General se está conformando como una especie de TS con diferentes órdenes que sea capaz en sí mismo de aglutinar demandas en los diferentes ámbitos; el Tribunal de Justicia se quiere dejar como una suerte de TC, es decir, el encargado de resolver los conflictos de competencias entre las Instituciones…”.

El Tribunal General tiene el mismo régimen que el Tribunal de Justicia en lo relativo a designación, cualificación e independencia de los jueces, mandato y, en la designación del Presidente y del Secretario. Eso sí, la figura de los Abogados Generales no existe, aunque sólo en la práctica, pues se prevé la posibilidad de designación (art. 254 TFUE). A pesar de ello, el Tribunal podrá decidir que alguno de los Jueces actúe como Abogado General, es decir, que asuma la elaboración de las conclusiones.

En cuanto a las formas de funcionamiento tiene una gran similitud con el Tribunal de Justicia:

Pleno: todos los Jueces, de modo que su composición va aumentando conforme entran en vigor las distintas etapas de la reforma.

Gran sala: 13 Jueces.

Salas: de 3 y 5 Jueces.

Juez Único: Supone una novedad frente al Tribunal de Justicia, aunque se ha ido abandonando de facto al haberse demostrado peligrosa. Se creó con el objetivo de que si era el Tribunal General el que iba a asumir la mayor carga de trabajo, era lógico dotarle de la capacidad de asumir una mayor carga de demandas mediante su subdivisión al máximo. De este modo cada Juez puede funcionar como Juez único que resuelve demandas en primera instancia. Sin embargo, la mayoría de los asuntos que llegan son muy controvertidos respecto de la ruptura de grandes principios de la jurisprudencia del Tribunal, con lo que no se utiliza demasiado esta vía, prefiriéndose las Salas.

La competencia del Tribunal es de carácter general, es decir asume todo lo que no está atribuido al Tribunal de Justicia. Recoge el art. 256 TFUE que es competente para conocer de los siguientes recursos:

Recursos directos planteadas por personas físicas o jurídicas contra Instituciones.

Recursos directos de Estados contra la Comisión (excepto en materia de cooperaciones reforzadas), BCE o Consejo (en materia de ayudas de Estado, medidas de defensa comercial o en ejercicio de su competencia ejecutiva).

Cuestiones prejudiciales en materias específicas determinadas por el Estatuto, aunque de momento no hay ninguna.

Recursos de casación (cuestiones de Derecho) y de apelación (cuestiones de hecho) contra resoluciones de tribunales especializados (art. 257 TFUE).

Litigios entre la Uníón y sus agentes: antes entraban dentro de la competencia del Tribunal de la Función Pública pero, desde el 1 de Septiembre de 2016 la ha asumido el Tribunal General mediante el Reglamento 2016/1192.

Este Tribunal General asume pues distintas funciones, posiciónándose como un Tribunal de rango inferior al Tribunal de Justicia. Aunque este ultimo de momento no es exactamente el “TC” que resuelve las grandes cuestiones, sino que también asume la resolución de asuntos cotidianos.

4.- TRIBUNALES ESPECIALIZADOS: EL TRIBUNAL DE FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UníÓN EUROPEA.

A día de hoy, el Tribunal de Justicia y el General conforman la Administración de Justicia de la UE, añadiendo el nivel de los Jueces nacionales; de modo que no sólo hay diferentes Tribunales, sino dos Tribunales ligados por el principio de especialidad y por el principio de jerarquía (existiendo la garantía del recurso de casación).

Hasta hace un año sobre todo, había un nivel más, el de los Tribunales especializados, es decir, las Salas jurisdiccionales especializadas creadas por el Tratado de Niza debido al incremento de la carga de trabajo en sectores especializados con gran volumen de recursos, con lo que los dos Tribunales anteriores se volvieron a ver desbordados y al borde del colapso. Con el Tratado de Lisboa estas Salas pasarían a ser denominadas Tribunales especializados, que se crearían por el Parlamento Europeo y el Consejo por procedimiento legislativo ordinario (art. 257 TFUE).

Uno de estos Tribunales sería el Tribunal de la Función Pública de la UE, que tenía la curiosidad de que en función de su especialización era el único que no seguía el principio de un Juez por EM, pues los Estados eran menos temerosos porque se ocupaba de asuntos de orden interno. Estaba pues compuesto por 7 Jueces elegidos en función de su reconocida capacidad en el ámbito de la función pública, es decir, de mecanismo de funcionamiento en Derecho administrativo.

Este Tribunal se sometía a recurso de casación contra sus resoluciones ante el Tribunal General (art. 257 TFUE), lo mismo que éste ante el de Justicia

Este Tribunal fue el único Tribunal especializado creado mediante Decisión del Consejo 2004/752/CE, Euratom; y su disolución se produjo el 1 de Septiembre de 2016, atribuyendo sus asuntos al Tribunal general (Reglamento 2016/1192). Los asuntos que el Tribunal de la Función Pública no pudo acabar de resolver pasaron igualmente al Tribunal General.

La figura de los Tribunales especializados se mantiene en los Tratados a pesar de la disolución del único existente y de que la Administración de Justicia de la UE no se amplíe a través de la creación de mecanismos especializados, sino a través de la ampliación de la estructura de los ya existentes.

5.- RECURSOS DE INCUMPLIMIENTO.

Es el mecanismo a través del cual el Tribunal controla que los Estados cumplen con las obligaciones derivadas del DUE (arts. 258 a 260 TFUE). Es in mecanismo particular, pues la Uníón es creada por Estados y son los propios Estados los que crean un mecanismo por el que ellos mismo pueden ser llamados a responder por sus actos.

Las obligaciones que se pueden incumplir son las normas de Derecho originario, los actos vinculantes de instituciones y órganos, normas internacionales que obligan a la UE y las sentencias de TJUE. Es decir, todo acto de la Uníón jurídicamente obligatorio. De esta forma, el Tribunal establece un concepto amplio de incumplimiento, que incluye tanto acciones como omisiones.

En cuanto a la legitimación para interponer un recurso de incumplimiento:

La legitimación activa corresponde a la Comisión (art. 258 TFUE), que es la que lo interpone en la gran mayoría de las veces, es pues una manifestación de la función de control de la Comisión con respecto a su función de guardiana de los Tratados; y EEMM (art. 259 TFUE), quienes pueden demandar a otro EM, estableciendo una especie de control recíproco del cumplimiento del DUE (interés colectivo). En cuanto a los particulares, se ha establecido un mecanismo que permite que tanto personas físicas como jurídicas, aún sin poder plantear directamente el recurso de incumplimiento, puedan sugerir a la Comisión que lo plantee, es la figura de la queja; el particular dirige un escrito que aporte a la Comisión información básica que le sirva para empezar a solicitar información para decidir si plantea o no el recurso.

Este escrito de queja es el que permite que el particular, perjudicado material último del posible incumplimiento, no deje que eso pase desapercibido y le sea reparado el perjuicio causado.

La legitimación pasiva: los únicos que pueden ser demandantes son los Estados, los 28; eso sí, el concepto de Estados para el Tribunal es un concepto amplio, es decir, que cualquier órgano del Estado, cualquier nivel territorial, entra dentro de este concepto.

Pero como el demandado es el Estado, la demanda no se plantea contra esa entidad más reducida. De este modo, en numerosos Estados, incluyendo España, se han ido creando mecanismo de repetición a nivel interno de la responsabilidad.

El procedimiento se da en dos fases, aunque en realidad estrictamente el recurso como tal tiene una, pero se le suma una previa que intenta evitar que se plantee el recurso:

Precontenciosa: en esta fase se intenta evitar el planteamiento de los recursos, es decir, se trata de un arreglo previo antes de acudir al TJUE; hay dos razones, una de economía procesal y, otra como son los propios Estados los que han credo el procedimiento, intentan ofrecerse a sí mismos colectivamente el mayor abanico de posibilidades para poder encontrar soluciones que resulten menos lesivas.

A través de un diálogo iniciado entre la Comisión y el Estado, la primera llega a la conclusión de que hay o no hay incumplimiento, de modo que la queja del particular es infundada o efectivamente ha habido incumplimiento. Hay diferentes documentos de a disposición de la Comisión: una carta de emplazamiento, por la que se pide información al Estado, de modo que si la respuesta le satisface, se acaba el procedimiento; si no le parece suficiente, le vuelve a dirigir una segunda notificación, el dictamen motivado, normalmente, si le satisface la explicación se acaba el procedimiento; en caso contrario, es cuando se inicia el procedimiento de verdad a través de una demanda. La ausencia de estos documentos puede suponer la nulidad del procedimiento.

Contenciosa: la demanda da pie al procedimiento propio de los recursos directos en dos fases: la escrita ((documentos con que las partes exponen sus pretensiones (demanda, contestación, réplica y dúplica) y la oral (observaciones de jueces y abogado general a las partes y participación, en su caso, de testigos y peritos).

El procedimiento termina con la sentencia, que tiene eficacia declarativa, lo que no quiere decir que no sea jurídicamente obligatoria, sino que esta eficacia proviene de una razón de ámbitos competenciales. Es decir, lo que dice el Tribual de Luxemburgo es que existe un incumplimiento por parte del Estado (por ejemplo una ley o un acto administrativo que contraviene alguna norma del DUE), añadiendo que debe ser resuelto de la manera más rápida posible, pero no anula la norma nacional que vulnera el Derecho de la Uníón, ni señala el modo de ejecución (art.

TFUE), pues eso entra dentro del ámbito de competencia de cada Estado dentro del control que tiene respecto de su ordenamiento interno, teniendo el Tribunal de Luxemburgo solo competencia sobre el DUE y los Tratados (art. 19 TUE).

Esta Sentencia establece pues dos niveles de exigencias para el Estado/consecuencias:

El Estado condenado está obligado a ejecutar esa Sentencia con el margen de libertad mencionado.

Ese Estado está eventualmente obligado, en el caso de que el incumplimiento haya generado un perjuicio, por ejemplo para particulares, a hacer frente a la responsabilidad por esos perjuicios a través de otro recurso por el que se solicita por los particulares indemnización por daños y perjuicios.

Durante bastantes años, al inicio de las Comunidades, las Sentencias del Tribunal de Luxemburgo que constataban incumplimientos no eran ejecutadas, lo que afectaba a la credibilidad del propio Tribunal; había pues Estados que preferían incumplir una Sentencia por recurso de incumplimiento porque económicamente les resultaba más rentable que tener que acometer un procedimiento legislativo determinado.

Por ello, se establecíó el control de la ejecución de las Sentencias con el Tratado de la UE (Tratado de Maastricht) de 1992, que establecíó un mecanismo sancionador disuasorio respecto de los supuestos de inejecución de las sentencias de incumplimiento por un Estado (art. 260.2 y 3 TFUE). Este mecanismo, que ha resuelto ser muy efectivo, se ha mantenido inalterado en lo esencial.

En caso de que el Tribunal constate que una Sentencia suya no ha sido debidamente ejecutada, impone en una nueva sentencia una suma a tanto alzado o una multa coercitiva que elimina la posibilidad de que el incumplimiento resultase en términos económicos más atractivo. Esta cuantía se propone por la Comisión en base a una serie de factores (duración del incumplimiento, gravedad de la infracción y, garantía del efecto disuasorio de la sentencia) que llevan a que el Estado tenga que hacer frente a la suma a tanto alzado, que es progresiva o, a una multa coercitiva, que es una cantidad determinada en función del Estado (hay una serie de coeficientes que propuso la Comisión y aprobó el Tribunal).

Esta sanción se ejecuta siempre, bien sea porque el Estado hace efectivo el pago correspondiente, bien sea porque al Estado se le retrotrae de los recursos de la UE que recibe. La primera sanción que se impone con arreglo a este procedimiento es el año 2000 a Grecia.

6.- RECURSOS DE ANULACIÓN Y POR OMISIÓN (arts. 263 a 265 TFUE).

Cumple la misma función que el recurso de incumplimiento, es decir, contrala la actuación pero, en vez de respecto a los Estados, lo hace respecto a las Instituciones. Mientras a los Estados el Tribunal los controla mediante un solo tipo de recurso, para las Instituciones se adoptaron dos.

En primer lugar aparece el recurso de anulación (art. 263 y 264). El propio Tribunal identifica que es lo que se entiende susceptible del recurso con una posición restrictiva, siendo solo susceptible de recurso el control de la legalidad de actos de las Instituciones que producen efectos jurídicos frente a terceros, nunca omisiones. Aquí aparecen varios actos impugnables:

Actos legislativos, actos del Consejo, de la Comisión, del BCE y del Consejo Europeo y Parlamento destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros. En el momento en que entra en juego una Institución hay que seguir este tipo de recurso. Puede interponerse así mismo contra actos del BEI según los arts. 271.A) y b) TFUE.

Actos del Consejo o Comisión en que se manifiesta consentimiento de la UE para concluir un Tratado internacional.

Finalmente, no cabe contra normas de Derecho originario (es el Derecho que estaba en el origen del proceso, es decir, los Tratados fundamentalmente; no cabe este recurso porque estos son establecidos por los Estados, siendo las Instituciones creadas por los Tratados), ni contra normas nacionales, ni respecto a actos preparatorios, meramente confirmatorios de actos anteriores o, de carácter informativo.

En cuanto a la legitimación activa, según el art. 263 TFUE, aparecen demandantes privilegiados, que no necesitan un interés especial en la anulación del acto, pues se entiende que por su propia naturaleza tienen interés en todo lo relacionado con el DUE (Estados miembros, PE, Consejo, Comisión y, en defensa de sus prerrogativas, el Tribunal de Cuentas, el BCE y el CdR) y, los demandantes no privilegiados, es decir, las personas físicas y jurídicas destinatarios o a los que el acto afecte directamente (es decir, que haya un interés especial en esa norma), sin margen de apreciación para el destinatario de la norma, e individualmente, de modo que el acto que atañe es debido a cualidades que les son propias o les individualiza en relación a otras personas. Se aprecia de este modo una interpretación restrictiva de la capacidad de los particulares para

impugnar los actos de carácter general, como las Directivas, puesto que estas son como las leyes nacionales, van dirigidas contra todos los destinatarios.

El Tribunal, por razones obvias de funcionamiento interpreta esas exigencias de manera que se limite lo máximo posible el acceso a los particulares, ya que debido a su gran número, se considera que el nivel al que deben acudir son los tribunales de justicia nacionales.

La novedad introducida por el Tratado de Lisboa es el control de la subsidiariedad, pudiéndose desde entonces interponer el recurso por el Gobierno de un Estado miembro pero con la necesaria preparación por parte del parlamento nacional correspondiente.

En cuanto a la legitimación pasiva esta corresponde a las Instituciones, que son las únicas cuyos actos son susceptibles de impugnación por este recurso.

Los motivos de anulación se encuentran recogidos en el art. 263 TFUE, divididas en dos categorías:

Motivos de legalidad interna: son los relativos al contenido, apareciendo por la violación de un Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución; junto con la desviación de poder, es decir, aquellos actos adoptados con objetivos distintos a aquellos para los que la Institución fue investida de competencia en un inicio. Estos motivos deben ser invocados por el demandante.

Motivos de legalidad externa: son los relativos a la forma, apareciendo los vicios sustanciales de forma (p.Ej., se exige el pronunciamiento del Parlamento, aunque sea con carácter consultivo, y no se solicita, no permitíéndosele participar en el procedimiento); e incompetencia, desde el punto de vista del reparto competencial de los tratados. Debe señalarse que las competencias de la UE no se limitan a las que expresamente establecen los Tratados, apareciendo el mecanismo de las competencias implícitas, es decir, competencias que aunque no están expresamente contempladas, se deduce por lo contenido en ellos. Pueden ser iniciados de oficio por el TJUE.

Para su interposición se establece un plazo de presentación de 2 meses improrrogables desde la publicación o notificación del acto o, en su defecto, desde que se tenga conocimiento del mismo (art. 263.6 TFUE). Hay además posibilidad de pedir la suspensión del acto impugnado.

La sentencia (art. 264 TFUE) tiene un efecto anulatorio desde el principio, es decir, establece la nulidad ex tunc (efecto retroactivo) del acto, de forma que este no ha existido nunca y sus efectos jurídicos han de ser eliminados. En ocasiones el Tribunal puede llegar a la conclusión de que esta anulación puede producir resultados perjudiciales para personas que han actuado de buena fe, con lo que se habla de la posible limitación en el tiempo de los efectos de la sentencia; de este modo la norma se elimina desde el principio pero los efectos de la norma para aquellos que hubieran actuado de buena fe no se penalizan, ofrecíéndose un margen de maniobra para la adaptación al nuevo marco normativo.

Por otro lado la sentencia respeta el ámbito competencial de las Instituciones, de modo que no les indica el modo de ejecución pero la Institución de la que emane el acto debe adoptar las medidas necesarias para ejecutar la sentencia (art. 266 TFUE).

Aparece por otra parte el recurso por omisión o de carencia, regulado en el art. 265 TFUE, que comparte muchos elementos con el anterior. Puede decirse que es complementario del de anulación, siendo su objetivo el control de la legalidad de la carencia de actuación por parte de las Instituciones, controla por tanto la omisión; se entiende por esta la ausencia absoluta de

actuación de la Institución, de modo que si hay una actuación incompleta o incorrecta, esta es objeto de control por recurso de anulación. En cuanto a los motivos, se reducen a aquellos que caben en supuestos de inactividad, es decir, a los dos de legalidad interna: violación del Tratado y desviación de poder.

Se aplican las mismas normas del recurso de anulación en lo respectivo a la legitimación, tanto activa como pasiva. En cuanto al procedimiento debe señalarse la existencia de una fase precontenciosa, consistente en un requerimiento a la Institución para que actúe debidamente en plazo de dos meses desde su notificación.

Finalmente, en cuanto a la Sentencia, tiene exactamente el mismo valor, aunque obviamente no la anulación ex tunc, pues no hay nada que anular, pero sí obliga a la Institución a actuar, sin embargo, no indica el modo de hacerlo ni el tiempo límite para ello.

7.- CUESTIÓN PREJUDICIAL.

Es la cuarta pata fundamental del sistema de recursos. Se considera un recurso indirecto porque no existen partes en el proceso (demandante y demandado), ya que consiste en un mecanismo de cooperación judicial entre el TJUE y, los órganos jurisdiccionales nacionales (art. 267 TFUE). Puede ser calificado de incidente procesal en el proceso ante un juez nacional, que se incorpora en el marco de un proceso previo.

El objetivo es dar al juez nacional una respuesta útil para resolver un procedimiento interno en cuestión de interpretación del Derecho de la UE o, sobre la validez del mismo; es pues un enfoque utilitarista, de modo que el Juez nacional volcará esa respuesta en el plano interno. Esta posibilidad de pregunta viene sin embargo determinada por ciertos límites:

El TJUE tiene un gran margen para reformular la cuestión; esto quiere decir que el TJUE puede llegar a la conclusión de que lo que le pregunta el Tribunal nacional no es lo que necesita para resolver el asunto. Esto obedece fundamentalmente a que durante las primeras fases de adhesión de los Estados, las cuestiones prejudiciales pueden no ser bien entendidas.

No cabe preguntar a cerca de cuestiones de hecho o de Derecho nacional, ni sobre la compatibilidad de la norma nacional con el DUE; pueden plantearse pues exclusivamente cuestiones de Derecho de la UE.

Finalmente, en las cuestiones prejudiciales de validez, es decir, cuando se pregunta sobre si la norma del DUE es válida, estas cuestiones no pueden versar sobre normas de Derecho originario, sino solo sobre actos de las Instituciones.

En cuanto a la legitimación, no hay demandado, lo que implica la ausencia de legitimación pasiva. En realidad, tampoco hay legitimidad activa en sentido estricto al no haber demandante pero es obvio que hay alguien que insta esta cuestión, los órganos jurisdiccionales nacionales, que son entendidos en sentido amplio.

Esto es porque el concepto de Tribunal en los 28 EEMM varía en la medida en que en determinados Estados algunos órganos son considerados Administración de Justicia y en otros auténticos órganos jurisdiccionales. Ante ello, el Tribunal de Luxemburgo interpreta este concepto con el objetivo de que esta cuestión sea útil. De este modo, establece que le planteen cuestiones todos aquellos Tribunales nacionales que tienen que resolver una cuestión en la que se ponga sobre la mesa el DUE; dando así una idea de “Tribunal en sentido comunitario”. Se produce así una aproximación muy amplia, incluyendo órganos que estrictamente no forman

parte de la Administración de Justicia; en el caso español pueden señalarse los tribunales económico-administrativos o el Tribunal de Defensa de la Competencia. Las partes en el litigio principal solo pueden sugerir al juez la presentación de la cuestión prejudicial.

Para ser considerado Tribunal por esta interpretación amplia, deben los jueces nacionales cumplir ciertos requisitos: origen legal, carácter permanente, jurisdicción obligatoria, procedimiento contradictorio, resolución fundada en Derecho e independencia.

En cuanto a planteamiento de la cuestión, el elemento más relevante es la obligatoriedad o no de proceder a la cuestión por parte del juez nacional. El art. 267 TFUE recoge dos alternativas:

Planteamiento facultativo: si el tribunal nacional no es un órgano que cierra la vía judicial, es decir, si su decisión es susceptible de ulterior recurso, el tribunal puede o no plantear la cuestión. La opinión en contrario del Tribunal superior no priva al inferior de capacidad para plantear cuestión prejudicial (Krizan 15/1/2013).

Planteamiento obligatorio: si la decisión del tribunal nacional no es susceptible de ulterior recurso, el tribunal está obligado a plantear la cuestión; la razón es que al no haber más recurso, el particular debe saber que la interpretación o juicio de validez es la auténtica según la lógica del TJUE.

Sin embargo, el TJUE por razones prácticas ha matizado esa doctrina (en realidad la ha cambiado radicalmente), a través de la doctrina del acto claro (CILFIT 6/10/1982), que en realidad lo que hace es diluir el carácter obligatorio que hay en el segundo supuesto. De este modo, el Juez nacional no estará obligado a plantear la cuestión si cree que no es pertinente o no tiene dudas respecto sobre la interpretación o validez de la norma de la Uníón (no sobre la invalidez). Para las cuestiones de invalidez el TJUE considera obligatoria la cuestión prejudicial, aunque no sea la última instancia, con el objetivo de garantizarse el monopolio de la declaración de invalidez de actos del DUE.

Con esto último se abre un factor de riesgo del que ya hay alguna muestra, y es que el Tribunal nacional no acierte, fallando en sentido contrario a lo que el Tribunal de Luxemburgo consideraría que se tiene que hacer, y por tanto no respetando la norma de la UE, haciendo necesaria la utilización de un recurso de incumplimiento por culpa del comportamiento de los órganos judiciales si el particular perjudicado envía una queja ante la Comisión y hay jurisprudencia consolidad del TJUE en sentido contrario.

El procedimiento es realidad un procedimiento dentro de otro, es decir, un incidente procesal. Es un procedimiento muy poco exigente desde el punto de vista formal al no haber demandante ni demandado que tengan que tener sus derechos procesales respetados directamente, sino que es un diálogo entre jueces. Sin embargo, en el proceso real nacional sí que los hay de modo que el TJUE no puede tomar el tiempo que desee, pues supondría una gran dilatación del proceso. Tras la recepción de la cuestión por el TJUE, se suspende el litigo principal a la espera de la respuesta para poder resolver el caso. Hay además un gran margen de maniobra para los jueces pero el TJUE señala que la cuestión debe:

Referirse a un litigio real y no hipotético.

Estar relacionada con la solución del litigio planteado ante el juez nacional; esto es lo que justifica que el TJUE pueda reorientar la pregunta formulada hacia lo que considera útil para el procedimiento.

Estar suficientemente motivada; así el juez describe los hechos y el marco jurídico nacional en el que se va a integrar esa pregunta.

El Tratado de Lisboa, desde el punto de vista procesal, introduce como novedad un procedimiento judicial de urgencia (art. 267.4 TFUE), de modo que el TJUE se pronunciará a la mayor brevedad posible cuando la cuestión se plantee en relación con una persona privada de libertad.

En referencia a la sentencia hay que distinguir dos supuestos:

Prejudiciales de interpretación: el TJUE da una interpretación de los artículos a los que hacía alusión la pregunta. Esta interpretación tiene dos niveles de eficacia: el primero para el caso concreto, vinculando al juez que planteó la cuestión; el segundo, implica un efecto erga omnes, de modo que tiene eficacia para todos los órganos nacionales de la UE llamados a conocer del mismo litigio.

Prejudiciales de validez: para la invalidez es necesario un juicio del TJUE, de modo que si lo declara inválido, el juez nacional no podrá aplicar ese acto al caso concreto; tiene también eficacia erga omnes respecto al resto de jueces pero, no es un recurso de anulación, de modo que el acto inválido subsiste y sólo podrá ser modificado o derogado por la institución que lo adoptó; otra vía sería poner en marcha el procedimiento de anulación.

Las STJUE tienen efectos desde el mismo momento en que el acto declarado inválido entró en vigor, es decir, tienen efectos desde el principio de la validez de la norma interpretada. Sin embargo, esto a veces plantea problemas respecto a las personas que actúan de buena fe en cuanto al Derecho existente, que resultarían perjudicadas de anularse desde el principio; por ello el TJUE puede graduar desde el punto de vista temporal el momento a partir del cual esa cuestión prejudicial produce efectos, pudiendo convalidar determinados comportamientos de los particulares de buena fe, es decir, limitando los efectos retroactivos.

8.- RECURSO POR RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL.

La cesión del ejercicio de competencias soberanas a las Instituciones de la UE significa que en ocasiones puede darse lugar a acciones que lesionen derechos de los particulares, debíéndose esa actuación administrativa a una Institución u órgano de la Uníón (arts. 268 y 340 TFUE).

Cuando esta Institución u órgano causa un perjuicio con su actuación, se legitima al perjudicado a plantear la reparación patrimonial correspondiente, es decir, al planteamiento de un recurso por responsabilidad extracontractual.

En cuanto a la legitimación activa, esta corresponde a cualquier persona física o jurídica que recibe un perjuicio como consecuencia de una actuación de una Institución de la UE, así como a los EEMM con interés legítimo; por su parte, el legitimado pasivo sería la Uníón Europea, dirigíéndose el recurso a la Institución u órgano al que se le impute el acto causante del daño.

En cuanto al contexto, es una acción en la que se trata de reclamar el perjuicio causado por la Administración, por lo que tiene un marco temporal limitado, de modo que prescribe a los 5 años desde la adopción del hecho que la motivó. Por su parte, el TJUE ha ido acotando los supuestos en que se acepta este recurso, exigíéndose tres requisitos (Bergaderm 4/7/2000):

La norma infringida debe dar derechos a los particulares.

La violación debe estar lo suficientemente caracterizada.

Debe existir un vínculo de causalidad entre la violación y el daño.

9.- EXCEPCIÓN DE ILEGALIDAD.

Es un incidente procesal que pretende un control de la legalidad del acto de alcance general, en el litigio principal en el que se impugna la medida de aplicación a dicho acto (art. 277 TFUE).

En realidad busca solventar una limitación, pues en los recursos de anulación y omisión los particulares están legitimados activamente pero de una forma muy limitada al establecerse las condiciones de que los particulares debían verse afectados directa e individualmente; a lo que se une un reducido plazo para su presentación. Esta excepción busca así que en el marco de un procedimiento concreto, el particular inste que ese acto de la UE no se aplique a ese caso en particular.

Sin embargo, su estimación no anula el acto, sino que solo declara la inaplicabilidad en el litigo principal, de modo que la Institución, que adoptó el acto declarado ilegal, debe adoptar las medidas derivadas de la sentencia.

10.- RECURSO DE CASACIÓN (arts. 256 y 257 TFUE).

Poco a poco en la UE se está conformando una Administración de Justicia, caracterizada por ser una estructura regulada por ciertos principios, siendo el fundamental el principio de jerarquía; donde el recurso de casación es el elemento que pone de manifiesto dicho principio; así la sentencia de un Tribunal Especializado ante la que una de las partes no está de acuerdo puede ser recurrida ante el Tribunal General y las de este ante el Tribunal de Justicia. Para evitar su colapso, este recurso se limita a cuestiones de Derecho, es decir, no se le puede plantear al Tribunal superior en la jerarquía que reinterprete los hechos (esto correspondería al recurso de apelación, solo posible entre los Tribunales especializados y el General). Por tanto estos recursos de casación deben ser