La organización administrativa desde un punto de vista jurídico, es decir, en cuanto regida por normas jurídicas de obligado cumplimiento, que determinan su estructura y sus relaciones internas, normas que producen efectos jurídicos y cuya infracción tiene también consecuencias jurídicas.

Las normas de organización interna, determinan los órganos y autoridades competentes para cada actuación administrativa y su forma de funcionamiento. Garantías organizativas, que deben ser tuteladas por los Jueces y Tribunales en el marco de sus potestades de control de la administración.

II. LA POTESTAD ORGANIZATORIA

Capacidad conferida a los distintos poderes públicos para intervenir en el diseño de la organización.

La actividad organizativa se lleva a cabo a través de normas jurídicas de distinto rango,  también a través de planes o programas y de otros instrumentos jurídicos, como acuerdos o convenios bilaterales o multilaterales (convenio entre varias Administraciones para crear una mancomunidad o un consorcio), o simples actos de ejecución

La potestad organizatoria se reparte entre el legislador y el Poder Ejecutivo. El legislador estatal puede fijar «principios o criterios básicos en materia de organización y competencia» que configuren la garantía institucional de la autonomía local establecida en la Constitución.

Las Comunidades Autónomas han asumido competencias legislativas en materia de Administración local, que pueden ejercer dentro del marco de la legislación básica del Estado.

Son también entes territoriales los Municipios, las Provincias y las Islas en que se estructura la administración de los archipiélagos balear y canario (art.
3.1 LBRL).

B)  Organismos públicos

Creadas para la gestión de un determinado servicio público o la realización de específicas actividades administrativas. Se caracterizan por su personalidad jurídica pública y porque ^ penden de una Administración territorial o matriz, bien directamente, bien a través de otro organismo público. También se caracterizan por su instrumentalidad respecto de los fines y objetivos específicos que tengan asignados ( 44.1 LOFAGE), que determina el alcance y la extensión de sus potestades y  competencias.

C)            Corporaciones de Derecho público

Junto a los entes territoriales y los organismos públicos nuestro ordenamiento denomina desde antiguo corporaciones de Derecho público a ciertas agrupaciones de personas o de empresas, de base asociativa, a las que se atribuye por la ley la gestión de algunos intereses públicos. Es el caso de los Colegios Profesionales. La naturaleza pública de estas corporaciones es, aparte de cuestionada, muy relativa, pues sólo tienen ese carácter en tanto y en cuanto ejercen las potestades o funciones públicas que tienen asignadas. En todo lo demás actúan como entidades privadas.

D)            Entidades privadas del sector público

Según se ha expuesto ya con anterioridad, el poder público no se sirve sólo del Derecho administrativo para la gestión de los intereses generales, sino también y de manera creciente del Derecho privado, incluida la creación de entidades privadas cuyo control mantiene. Esta posibilidad adopta distintas modalidades, básicamente las de sociedad mercantil y la de fundación, cuyo régimen jurídico específico explicaremos también en el capítulo X.

C) El concepto de ente público en el Derecho europeo

A los datos que se deducen de nuestra legislación vigente hay que añadir, sin embargo los que derivan del Derecho comunitario europeo, que en determinadas normas (por  ejemplo pero no sólo, las regulan la contratación pública) se ha obligado a precisar algunos criterios al objeto de determinar los organismos a los que se ha de aplicar su regulación propia, criterios que a su vez han llevado a reformar el régimen jurídico de determinados entes en nuestro Derecho, como en otros ordenamientos de países de la Unión. No sólo eso, sino que probablemente estos criterios conducirán también a una armonización superior la organización administrativa en los Estados miembros. En virtud de estos criterios del Derecho comunitario, debe considerarse que un organismo o ente tiene carácter público cuando: á) ha sido creado para satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil; b) está dotado de personalidad jurídica propia; y c) su actividad está mayoritariamente financiada por el Estado, los entes territoriales u otros organismos de Derecho público, o bien su gestión se halla sometida a control por parte de uno de estos últimos, o bien cuyo órgano de administración está compuesto por miembros de los que más de la mitad son nombrados por el Estado, los entes territoriales u otros organismos de Derecho público (art. 1.9 de la Directiva 2004/18, por ejemplo).

2. los órganos administrativos

A) CONCEPTO Y NATURALEZA

El artículo 5.2 LOFAGE adopta un concepto más restringido de órgano, considerando como tales tan sólo «las unidades administrativas a las que se atribuyen funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo».

Órgano actúa a través de las personas físicas. Pero órgano y titular (o titulares) son conceptos distintos. Incluso pueden existir órganos sin titulares (vacantes) y servidores o empleados públicos que carezcan de órgano (funcionarios en expectativa de destino, por ejemplo). El titular es, junto a la competencia y, en su caso, los medios materiales, uno de los elementos del órgano.

La creación, número y denominación de los Ministerios no necesita establecerse por ley, sino que es una competencia del Presidente del Gobierno [art. 2.2.j) LG], de la misma manera que no es la ley sino la Administración competente la que crea o suprime los centros escolares públicos. La potestad de auto-organización a que se alude se reconoce expresamente en el artículo 11.1 LRJPAC: «Corresponde a cada Administración pública delimitar, en su propio ámbito competencial, las unidades administrativas que configuran los órganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización.»

c)            El secretario del órgano puede ser un miembro del mismo o un empleado público (art. 25.1), asistiendo en este último caso a las reuniones con voz sin voto [art. 25.3.a)]. El secretario ejerce funciones preparatorias y auxilié propias de su cargo —dirigir las convocatorias y citaciones a los miembros, recibir sus comunicaciones, preparar el despacho de los asuntos, redactar las acta^ y expide las certificaciones de los acuerdos adoptados (art. 25.3).

Si se trata de órganos de participación social, deben estar presentes los portavoces de la Administración y de las organizaciones sociales que participan.

Los acuerdos se adoptan, por regla general, por mayoría de votos

IV. LA COMPETENCIA

Examinada la estructura general de la organización administrativa, hemos de examinar sus elementos funcionales, empezando por la competencia.

1.- CONCEPTO Y ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS

La atribución de competencias a Administraciones y entidades públicas se realiza por ley. Es el caso de las competencias propias de las Administraciones locales territoriales, que «sólo podrán ser determinadas por ley» (art. 7.1 LBRL). También es el caso de las Universidades, en este caso mediante ley orgánica.

La determinación del ámbito de competencia preciso de la mayoría de los órganos administrativos tiene lugar mediante normas reglamentarias de diferente rango. Como ya vimos, la creación de cualquier órgano administrativo exige «la delimitación de sus funciones y competencias» [art. 11.2.b) LRJPAC], delimitación que puede modificarse con posterioridad por norma del mismo o superior rango que la de creación.

Competencia por razón de la materia, la que se asigna por razón de la jerarquía entre los órganos de un mismo ente estructurados conforme a este principio; o incluso por razón del tiempo o límite temporal de ejercicio de las mismas.

Las cláusulas generales de competencia no atribuyen poderes limitados.

delegación entre Administraciones o entidades públicas

 La delegación de competencias del Estado a las CCAA que debe producirse mediante ley orgánica y con previsión de transferencia de medios financieros y de eventuales formas de control que se reserve el Estado (art. 150.2 CE).

B) Delegaciones entre órganos

Entre órganos no situados en la misma escala jerárquica deberá mediar un acuerdo de voluntades, aunque no sea expreso, o una decisión previa del órgano superior común, tampoco necesariamente formalizado. Sí es necesario en todo caso un acto expreso de delegación, adoptado por el órgano delegante, que debe publicarse en el boletín o diario oficial correspondiente

La delegación es revocable en cualquier momento por el órgano que la haya conferido.

C) Avocación

 Consiste en la asunción del ejercicio de la competencia  de un órgano para conocer de un asunto por parte de otro órgano-

La avocación se refiere a un asunto concreto.

Se acepta, con carácter general, «cuando circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial lo hagan conveniente» (art. 14.1) y siempre mediante acuerdo motivado, que debe ser notificado a los interesados en el procedimiento con anterioridad a dictar resolución .

Por eso el acuerdo de avocación puede ser impugnado por los interesados. Sin embargo, no puede interponerse recurso directo e inmediato contra dicho acuerdo (art. 14.2), pues es un simple acto de trámite de un procedimiento. Habrá que esperar a que se dicte la resolución definitiva para interponer recurso contra ésta

D) Encomienda de gestión

Encarga a otra entidad u órgano la realización de actividades de carácter material, técnico o de gestión de servicios de su competencia La encomienda de gestión no supone ni «cesión de la titularidad de la competencia [en realidad tampoco la delegación supone cesión de titularidad, sino de ejercicio] ni de los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo competencia del órgano o entidad encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material objeto de encomienda» (art. 15.2). Es decir, mediante la encomienda de gestión no se traslada a otro órgano o ente la potestad de adoptar decisiones jurídicas o de dictar actos administrativos, sino sólo actividades de gestión, inclusive preparatorias o de ejecución de esas decisiones.

Debe  formalizarse en los términos de su normativa propia (de dicha Administración) o mediante acuerdo expreso de los órganos o actividades intervinientes. En todo caso, el instrumento de formalización debe publicarse en diario oficial correspondiente para su eficacia.

Entre la Administración encomendante y la entidad de capital público que recibe el encargo debe existir una relación de instrumentalidad, en virtud de la cual se entienda que la encomienda es una mera modalidad de gestión descentralizada (servicios in house providing). Más aún, se requiere que la totalidad del capital sea de aquella Administración encomendante, que ésta ejerza sobre la entidad encomendada un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios  y que la actividad esencial de la sociedad encomendada se realice para la Administración que la controla y no para el mercado.

E)            Delegación de firma

facultad de firmar los actos y resoluciones del superior, no necesita publicarse, pero en las resoluciones y actos que se firmen por delegación ha de hacerse constar la autoridad de procedencia.

F)            Sustitución y suplencia

Sustituciónà Subrogación temporal de un ente u órgano en las funciones de otro. Suplenciaà ejercicio transitorio de las competencias de un órgano por el titular de otro o por otra persona, que ocupa el lugar de aquel. La sustitución afecta a al órgano y la suplencia sólo a su titular.

La sustitución puede producirse en las relaciones entre entes y entre órganos administrativos, de acuerdo con lo previsto en las leyes y por diferentes causas.

 La suplencia se prevé para supuestos de vacante, ausencia o enfermedad de los titulares de los órganos administrativos. La regla general al respecto es que si no se designa suplente por el afectado, la competencia del órgano se ejercerá por quien designe su inmediato superior.

4. CONFLICTOS DE COMPETENCIAS

b) Los conflictos de competencias entre las Administraciones del Estado o de las comunidades  Autónomas y la Administración local se resuelven a través del contencioso-administrativo

c) Los conflictos de competencia entre diferentes entidades locales se reviven por la respectiva Comunidad Autónoma o bien por la Administración del estado, previa audiencia de las Comunidades Autónomas afectadas, si se plantea entre entidades locales que pertenezcan a distintas Comunidades. La decisión que resuelva el conflicto es siempre impugnable ante los Tribunales Contencioso-Administrativos.

las Universidades). Éstas podrán interponer recursos ante los Tribunales en defensa de su autonomía y de sus competencias, incluso contra la Administración a la que están orgánicamente vinculadas.

e) Los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración se regulan de manera parcialmente común y parcialmente diferente en el ámbito estatal, autonómico y local.

Estos conflictos sólo pueden suscitarla entre órganos no relacionados jerárquicamente y respecto de asuntos sobre los que no haya finalizado el procedimiento administrativo. Si la discrepancia se produce entre dos órganos situados en la misma línea jerárquica, el conflicto  no se formaliza, sino que decide el órgano superior. Si el conflicto, positivo o negativo, se genera entre dos órganos no relacionados jerárquicamente pero del mismo  Ministerio (por ejemplo, entre dos subdirecciones generales), resuelve el superior jerárquico común (en el ejemplo, el director general o, si aquellas subdirecciones pertenecen a diferentes direcciones generales, el Ministro o  el Secretario de Estado), en un plazo de diez días, si  el conflicto se plantea entre diferentes Ministerios, resuelve el Presidente del Gobierno. Semejante es la solución en la legislación autonómica.

V RELACIONES ORGANIZATIVAS

No cabe poner recurso de añzada ante el gobierno en contra de las decisiones de los ministros.

4. COORDINACIÓN

Persigue asegurar la coherencia o cohesión de la acción administrativa y que supone, en palabras del Tribunal Constitucional, la «fijación de medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica y la acción conjunta» de los distintos órganos y Administraciones públicas

La coordinación puede realizarse por un órgano colegiado ad hoc, cualquiera que sea su composición y vinculación orgánica

Se alcanza la coordinación mediante decisiones de homologación y registro, informes vinculantes, determinados actos de aprobación, procedimientos conjuntos o bifásicos en los que aportan sus decisiones sucesivas varias Administraciones.

5. COOPERACIÓN

voluntarias y, no necesitan justificarse en preceptos legales concretos

Algunas formas de cooperación tienen naturaleza procedimental y consisten en la intervención de órganos o Administraciones en los procedimientos que a otro u otra le corresponde instruir. Esa intervención puede tener lugar mediante consultas o emisión de informes preceptivos o facultativos, mediante la posibilidad de formular alegaciones u otros modos de participación. En este procedimiento una sola Administración —la Comunidad Autónoma— se responsabiliza de la tramitación, recabando informes y actos previos de conformidad, algunas vinculantes, de otras Administraciones con competencias en la materia y resuelve finalmente.

b)            Asistencia. Estas técnicas —asistencia o asesoramiento técnico, asistencia económica— hay un tipo de Administración, las Diputaciones Provinciales, que tienen por cometido principal la asistencia a los municipios, en especial a los de menos capacidad económica y de gestión.

Las subvenciones o transferencias condicionadas sólo son aceptables, pues, en el ámbito de las competencias compartidas entre la Administración que subvenciona y la que recibe lo gestiona la subvención

)              Cooperación orgánica. La creación de algunos entes públicos en que participan varias Administraciones tiene precisamente por finalidad la gestión en común de sus respectivas competencias sobre una misma materia

d)  Una de las técnicas de cooperación más utilizada es la firma de convenios de colaboración o convenios interadministrativos. La fórmula del convenio tiene tanta aceptación que formalmente ese nombre a acuerdos de cooperación entre órganos de la misma Administración (por ejemplo, dos Ministerios o dos consejerías)

Estos acuerdos tienen alcance meramente interno y su eficacia jurídica es relativa pues ninguna de las partes, si así pueden llamarse puede compelerse a su cumplimiento ante los Tribunales.

Los verdaderos convenios de colaboración son los que se firman entre distintas entidades públicas y constituyen negocios jurídicos bilaterales o multilaterales de carácter administrativo. Las controversias que se susciten sobre su validez, eficacia, interpretación y cumplimiento deben resolverse, mediante los correspondientes recursos, por los Tribunales  Contencioso-Administrativos. Sin perjuicio de la competencia del Tribunal Constitucional

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