Derechos Generales de los Ciudadanos en sus Relaciones con las Administraciones Públicas

El Derecho de Acceso a los Documentos Administrativos

Configuración

La publicidad o transparencia de las Administraciones Públicas se considera hoy ineludible de todo Estado democrático, en el cual los ciudadanos deben poder controlar el ejercicio del poder público, lo que requiere el acceso a las fuentes de información pública. La “Ley regulará el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos”. En todo caso, la regulación general de este derecho se encuentra en la LRJPAC -art. 37-, y, en términos generales, es calificada de deficiente y restrictiva. No obstante, debe señalarse que cuando la información a la que se pretenda acceder esté relacionada con el medio ambiente, es de aplicación el régimen de acceso contenido en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, de carácter mucho más progresivo que el ordenado en la LRJPAC.

Sujetos del Derecho de Acceso

Este derecho informativo es de titularidad universal, pues corresponde a toda persona física o jurídica. Cuestión diferente es la legitimación para ejercer el derecho. La LRJPAC establece que los ciudadanos en general sólo pueden acceder a los documentos relativos a procedimientos administrativos ya terminados. En el caso de procedimientos administrativos en curso o tramitación, la LRJPAC -art. 35.a)- reserva el acceso a los administrados que tengan la condición legal de interesados en el concreto procedimiento de que se trate. En cuanto al soporte del documento, la LRJPAC -art. 37.1- no limita la noción de documento al documento tradicional en papel, sino que engloba bajo esta noción a cualquier soporte material apto para contener información, cualquiera que sea la forma de expresión utilizada -gráfica, sonora, visual…-, de modo que son también documentos las cintas magnetofónicas o audiovisuales, los disquetes informáticos… En todo caso, el documento ha de existir como tal en el momento en que se solicite el acceso y ha de estar completo, pues este derecho no comprende el derecho a elaborar documentos aún no producidos.

Respecto al contenido del documento, éste puede plasmar cualquier acto de la Administración, ya sean actos administrativos propiamente dichos, definitivos -resoluciones, licencias, concesiones…- o de trámite -actas de un órgano colegiado, informes, propuestas de resolución, actas de inspección, instrucciones, circulares…-, o ya sean actos de la Administración sujetos al Derecho Privado.

Límites del Derecho de Acceso

El derecho de acceso, como cualquier otro derecho, no es ilimitado, sino que está sujeto a ciertos límites justificados en la necesidad de protección de determinados derechos y principios constitucionales. Ahora bien, el principio general debe ser la publicidad y los límites a ésta deben constituir excepciones a esa regla general, y, como tales, han de tener un carácter tasado y deben ser interpretadas de modo estricto.

– Límites por razones de interés público

Aquí destacan los documentos que contengan informaciones cuya divulgación puedan comprometer a la Defensa Nacional o a la Seguridad del Estado.

– Límites por razones de interés privado

Estos límites tienen su fundamento en la protección de determinados derechos constitucionales: el derecho a la intimidad y el secreto empresarial. De un lado, el derecho fundamental a la intimidad -art. 18.1 CE- justifica la exclusión del derecho de acceso de los documentos que contengan datos o informaciones personales. En todo caso, si bien está claro que los terceros no pueden acceder a documentos que atañen a la intimidad de terceros, debe subrayarse que el propio derecho a la intimidad justifica que las propias personas a las que se refieren esos documentos tienen derecho de acceso a los mismos.

Ejercicio del Derecho de Acceso

La LRJPAC -art. 37.7- exige que el particular formule una petición individualizada de los documentos que desee consultar, es decir, debe identificar dichos documentos, pues las solicitudes genéricas sobre una materia o conjunto de materias no vinculan a la Administración. El problema es que si este requisito de identificación se exige con rigor puede constituir un serio obstáculo para el ejercicio del derecho, sobre todo debido a que la Ley no obliga claramente a las Administraciones Públicas a señalizar sus documentos. Asimismo, el derecho de acceso a los documentos administrativos puede satisfacerse tanto mediante la consulta directa sobre los documentos, como mediante la obtención de copias o certificados de los documentos, en cuyo caso puede exigirse el pago de las tasas legalmente establecidas.

El Derecho a Participar en las Funciones Administrativas

Configuración y Límites

23.1 CE, según el cual los ciudadanos tienen el derecho fundamental a “participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal”. La Ley establecerá las formas de participación de los interesados en la actividad de los organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad de la vida o al bienestar social”. A partir de este fundamento, puede decirse que el derecho a la participación administrativa en los casos previstos en dicho precepto es un derecho constitucional si bien de configuración legal. Y, en el resto de los casos, se trata de un derecho de creación legal.

En todo caso las fórmulas y mecanismos de participación ciudadana en la gestión administrativa tienen por límite el de no poder menoscabar la potestad de dirección de los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas, que -como ya se ha dicho- ostentan una legitimación democrática, directa o indirecta.

Las Modalidades de Participación Funcional

Está muy extendida en la doctrina la distinción entre una participación “funcional” y una participación “orgánica”. En relación a las primeras, aun cuando existen otras fórmulas, como las audiencias públicas, esto es, reuniones informales en sesión pública entre representantes de la Administración y los ciudadanos para discutir o debatir sobre un asunto, las vías de participación ciudadana directa más importantes son las iniciativas populares, las consultas populares locales y las informaciones públicas.

Las Iniciativas Populares

Un derecho de ejercicio colectivo, pues la iniciativa popular debe estar suscrita, al menos, por un porcentaje de vecinos del municipio, que varía en función de una tabla. Debe tratar sobre propuestas de acuerdos o actuaciones o proyectos de reglamentos en materias de la competencia municipal. No comporta el derecho a que tales iniciativas sean acogidas en todo caso y en sus justos términos por el Ayuntamiento pues ello supondría sustituir en sus funciones a los órganos representativos.

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