02 Nov
Fundamento Constitucional
La Constitución Española (CE) no prohíbe la existencia de una potestad sancionadora en manos de la Administración Pública (AAPP). De hecho, en algunos casos, la CE apela expresamente a la potestad sancionadora para la tutela de determinados bienes jurídicos.
Desde el Derecho Penal se postula el principio de intervención mínima, según el cual el Derecho Penal debe ser considerado como ultima ratio o último recurso del poder represivo del Estado. Se postula que los ilícitos menos graves sean tratados desde el ordenamiento administrativo.
De este modo, las fronteras entre el ilícito penal y el administrativo son permeables y admiten trasvases en ambos sentidos:
- En ocasiones, el legislador ha efectuado procesos de despenalización de determinados delitos que, al considerarse en un momento dado de menor relevancia ético-social, pasan a calificarse como simples infracciones administrativas.
- La valoración del reproche social puede llevar a la calificación como delito de lo que antes solo era una contravención administrativa.
La frontera entre la infracción administrativa y la penal depende exclusivamente de la gravedad que el aplicador asigne a la conducta ilícita, lo que genera inseguridad jurídica.
El ius puniendi o Derecho represor del Estado está integrado por dos ordenamientos: Penal y Administrativo sancionador.
Principios Constitucionales
Artículos 25.1 y 24 CE: Dado que el principio de legalidad en materia sancionadora, así como las garantías de defensa del procedimiento sancionador, tienen carácter de derechos fundamentales susceptibles de amparo constitucional, las disposiciones y actos que vulneren estos derechos serán nulos de pleno derecho (artículo 62.1 LRJPAC), y cabe su tutela por vía jurisdiccional especial de protección de los derechos fundamentales, sin necesidad de agotar previamente la vía administrativa.
Distribución de Competencias Normativas
La potestad sancionadora debe considerarse como una función instrumental de protección de los bienes e intereses definidos por el ordenamiento en cada materia o sector.
La competencia para tipificar infracciones y sanciones (potestad sancionadora) y ordenar el ejercicio de esa potestad a través de los correspondientes procedimientos es una competencia accesoria al título competencial sobre la materia de que se trate, y corresponde al Estado o a las Comunidades Autónomas (CCAA) en función del territorio.
Se admite la competencia de las CCAA sancionadora, así como para regular sus respectivos procedimientos sancionadores y el ejercicio de inspección correspondiente.
Se ha planteado la compatibilidad de la competencia autonómica para ello con el artículo 149.1.1ª CE, que reserva al Estado la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en cumplimiento de los deberes constitucionales.
Normas Sancionadoras Comunes y Generales
Prácticamente la totalidad de las leyes sectoriales, tanto estatales como autonómicas, cuando ordenan una materia o sector cualquiera, dedican un capítulo (suele ser el último) al régimen sancionador aplicable.
La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC) estableció unos «principios» relativos a la potestad sancionadora y a su procedimiento, que deben ser respetados por la legislación sectorial, aunque se trata de unas reglas en exceso escasas.
El Gobierno aprobó el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora. No es una norma básica y solo es aplicable en relación con las materias en las que el Estado tiene atribuida competencia normativa plena, sin perjuicio de su aplicación supletoria en otros casos. Constituye una norma «general», de modo que puede ser desplazada por cualquier norma sectorial o especial.
Algunas CCAA han procedido a aprobar sus propias normas generales sobre sanciones.
Reserva de Ley y Colaboración Reglamentaria en Materia Sancionadora
En el ámbito de las sanciones administrativas, la reserva de ley tiene una eficacia limitada, admitiendo un mayor margen de actuación del Ejecutivo en la tipificación de ilícitos y sanciones administrativas.
Se admite la remisión al reglamento, pero se considera inconstitucional la mera deslegalización.
La Ley sancionadora ha de contener los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer.
La LRJPAC admite colaboración reglamentaria (artículo 129.3): «Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes».
El principio de reserva de ley no tiene eficacia retroactiva, de tal modo que pueden permanecer vigentes tras la CE reglamentos preconstitucionales que tipificasen infracciones y sanciones.
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