16 Sep
1. El Procedimiento Administrativo
En términos generales, la idea de procedimiento administrativo responde a la actuación conforme a un conjunto de principios, previamente establecidos, que facilita la comprensión de la forma de adoptar una decisión por la Administración Pública. En este sentido, la propia Constitución ha venido a consagrar explícitamente tales principios, al señalar que la ley regulará el procedimiento a través del cual pueden producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado (art. 105.c) CE).
Así pues, el procedimiento administrativo se incardina, básicamente, en un conjunto de actividades y actuaciones previas a la emisión de una resolución.
La consecuencia de esta generalización es que el procedimiento administrativo constituye, en esencia, la forma propia de la función administrativa, de la misma manera que el proceso lo es de la función judicial y el procedimiento parlamentario lo es de la función legislativa.
De otra parte, la doctrina ha observado que el procedimiento administrativo da idea de una menor complejidad y rigidez que el proceso judicial. Así, se busca dotar al procedimiento administrativo de la agilidad y eficacia requeridas por la Administración. En definitiva, se configura como cauce o instrumento de la función pública a la que sirve.
En todo caso, conviene no olvidar que la gestión de asuntos de interés público está sometida al principio de legalidad y exige, a diferencia de la gestión privada, que está sometida a la voluntad particular, el cumplimiento de determinadas formalidades legales que permitirán después el control judicial de la actividad administrativa.
1.2. Clases de Procedimientos Administrativos
Los procedimientos administrativos podemos clasificarlos de la siguiente forma:
- Por su actividad: Podemos distinguir entre un procedimiento general y los procedimientos especiales.
- Atendiendo a su finalidad específica:
- Declarativos: Son los que se orientan a la elaboración de una decisión, cuyo distinto carácter da lugar a otras subespecies: así por ejemplo, el procedimiento sancionador; el procedimiento revisor, etc.
- Ejecutivos: Son los que tienden a la realización material de una decisión anterior ya definitiva, por ejemplo, el procedimiento de apremio.
- De simple gestión: Suelen tener una finalidad de tipo técnico y de carácter esencialmente interno, preparatoria de una decisión ulterior.
- Por la forma de desenvolverse y, especialmente, por el tiempo en que han de serlo: Los procedimientos pueden ser ordinarios o sumarios y de urgencia. En estos últimos los trámites y los plazos del procedimiento ordinario se simplifican y abrevian del modo previsto en sus disposiciones reguladoras, eliminándose alguno de ellos en ciertos casos.
1.3. Principios que Rigen el Procedimiento Administrativo
- Principio de Contradicción: Ya que el procedimiento administrativo está montado sobre la existencia, al menos, de dos partes.
- Principio de Oficialidad: Que atribuye a la Administración la obligación de seguir el itinerario procedimental sin esperar sucesivas solicitudes del interesado.
- Principio de Igualdad: Que obliga a la tramitación del procedimiento por el orden de iniciación.
- Principio de Celeridad: Que obliga a la realización simultánea de todos los trámites que no sean necesariamente sucesivos, impone la limitación de los plazos para realizar las actuaciones y obliga a prescindir de las innecesarias.
- Antiformalismo: Limita las exigencias a los interesados y permite la subsanación de los defectos de sus actuaciones.
- Principio de Audiencia: Pone de relieve la posibilidad de efectuar alegaciones con anterioridad a la resolución.
- Principio de Publicidad: Concretado en el derecho de acceso a los archivos y registros administrativos, conocer el estado de tramitación, identificar a la autoridad, ser informado de los requisitos exigidos para presentar la solicitud, la obligación de notificación de las resoluciones administrativas.
- Principio de Congruencia: Con las peticiones formuladas por los interesados, sin que en ningún caso pueda la Administración agravar su situación inicial.
- Principio de Proporcionalidad: Y de menor onerosidad que informan el procedimiento de ejecución forzosa de los actos administrativos.
1.4. Estructura del Procedimiento Administrativo
1.4.1. Inicio del Procedimiento Administrativo
El procedimiento administrativo puede iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada.
En la iniciación de oficio es necesario el acuerdo del órgano competente, que puede ser instado para ello por orden superior, moción razonada de otros órganos o por denuncia.
Por otro lado, la iniciación a instancia de parte presupone el reconocimiento del derecho de toda persona natural o jurídica para dirigir instancias a las autoridades y organismos de la Administración del Estado, estando obligados éstos a resolver.
El procedimiento se inicia en este caso con la formalización de un escrito, denominado habitualmente instancia, en la que deberán constar las siguientes circunstancias:
- Nombre, apellidos y domicilio del interesado (a los simples efectos de las notificaciones), y, en su caso, la persona que le represente.
- Hechos, razones y súplica en que se concrete, con toda claridad, la petición.
- Lugar, fecha y firma.
- Centro o dependencia al que se dirige.
De los escritos que presenten los interesados en las oficinas de la Administración podrán exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de su presentación, admitiéndose como tal una copia del escrito o documento de que se trate, en la que la Administración consignará la fecha de presentación.
En cuanto a los documentos que con dichos escritos se presenten, podrán los interesados acompañarlos de una copia para que la Administración, previo cotejo de aquélla, devuelva el original.
En cuanto a las vías de presentación, lo habitual es presentar las instancias ante el órgano que ha de resolverla, aunque la legislación administrativa facilita la recepción de las instancias ante otros órganos de la Administración del Estado y también, con carácter general, cualquiera que sea el órgano o Administración destinataria de las instancias, ante las Oficinas de Correos.
Por último, las instancias suscritas por los españoles en el extranjero podrán cursarse ante las representaciones diplomáticas o consulares españolas correspondientes, quienes las remitirán al organismo competente.
Por lo demás, una vez recibida la instancia por el órgano competente, éste puede, si el escrito de iniciación no reuniera los datos citados, requerir a quien lo hubiese firmado, para que en el plazo pertinente subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos con apercibimiento de que, si así no lo hiciere, se archivará el expediente.
1.4.2. Desarrollo del Procedimiento Administrativo
Iniciado el procedimiento, la Administración desarrollará de oficio o a petición del interesado los actos de instrucción adecuados para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales debe pronunciarse la resolución.
Los actos de instrucción tienden a proporcionar al órgano decisorio los elementos de juicio necesarios para una adecuada resolución. Ello no implica que en todo procedimiento se deban efectuar todos los actos de instrucción que permite la ley, pues, en muchos casos bastarán las alegaciones aducidas por el interesado en su escrito inicial para que la Administración, sin más, dicte la resolución procedente.
La aportación de hechos y datos que se realiza en esta fase del procedimiento puede realizarse a través de diversos medios, como son las alegaciones de los interesados, el trámite de información pública, los informes, las pruebas y el trámite de audiencia.
Las alegaciones son declaraciones que formulan los interesados en cualquier momento del procedimiento, y siempre con anterioridad al trámite de audiencia, y serán tenidas en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente resolución.
Mediante el trámite de audiencia, una vez llegada la instrucción del expediente a su fin, y antes de redactarse la propuesta de resolución, se posibilita a los interesados para que en un plazo determinado puedan alegar y presentar los documentos que estimen pertinentes.
De otra parte, la información pública se abre cuando la naturaleza del procedimiento así lo requiera.
Los informes, de otro lado, son manifestaciones de juicio que sirven para ilustrar al órgano decisor. En este sentido, los informes pueden ser preceptivos o facultativos.
En relación con la prueba; esto es, aquella actividad que se desarrolla durante el proceso para acreditar la realidad de los hechos, hay que señalar que son objeto de prueba, en principio, los hechos controvertidos, es decir, aquellos sobre los que no hay acuerdo entre las partes intervinientes.
En cuanto a los medios de prueba, se admite cualquiera de los existentes.
Por último, para valorar la prueba se sigue el criterio general de libertad de apreciación de las mismas que se hayan practicado.
1.4.3. Terminación del Procedimiento Administrativo
El procedimiento administrativo ofrece en su terminación diversas posibilidades. Así:
La Resolución
La resolución expresa es el acto administrativo que implica una manifestación de voluntad que deberá ser congruente con el contenido del procedimiento, en el sentido de que deberá resolver todas las cuestiones planteadas.
Por otra parte, puede ocurrir que la Administración no emita una respuesta expresa. Esta falta de respuesta; es decir, el silencio de la Administración (cuando ha transcurrido el plazo legal determinado sin contestación), tiene unas veces valor negativo y otras, valor positivo.
El Desistimiento
Cuando el interesado desista de su petición o instancia, lo que viene a significar el apartamiento del procedimiento.
La Renuncia
No sólo supone la terminación sino también la dejación efectiva del derecho que se había ejercitado, razón por la cual no podrá volver a instarse un procedimiento encaminado a su ejercicio efectivo.
La Caducidad
Es una causa de terminación del procedimiento que tiene lugar cuando el procedimiento se paraliza, bien por inactividad imputable al interesado, bien por inactividad de la Administración.
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