Capítulo 13: El Sistema Político de los Estados Unidos de América

Esquema

1. Introducción

2. Análisis Histórico-Político

• La primera fundación de los Estados Unidos: del Primer Congreso Continental a la Confederación.
  • La Constitución de 1787.
  • Hacia una conciencia nacional: la permanencia de la Unión y la abolición de la esclavitud.
  • La conquista de los derechos civiles, Vietnam y el Watergate.
  • Expansión y crisis del gobierno federal: del “New Deal” a la revolución conservadora de los ochenta.
  • La proyección en el sistema internacional.

3. La Presidencia

• Organización.
  • Recursos informales.

4. El Congreso

• Organización.

5. El Sistema Judicial

. Estructura federal.

6. Los Partidos Políticos

7. Los Grupos de Presión

8. Las Elecciones

• Participación electoral.

1. Introducción

El estudio del sistema político americano resulta imprescindible para entender el mundo actual. Los Estados Unidos de Norteamérica son la primera potencia militar, política, económica, tecnológica y cultural del mundo. Son, al tiempo, la democracia y la república moderna más antiguas del mundo e igualmente una de las más estables si se tiene en cuenta que con excepción de la Guerra Civil su sistema político-constitucional ha funcionado sin interrupciones pasando de una unión originaria de trece Estados a una federación compuesta por cincuenta y el distrito de Columbia.

La idea del “excepcionalismo americano” se basa en la convicción de los Padres Fundadores de que la nueva nación era superior moralmente a las otras existentes, moral que fundamentaría su sistema político. Por otra parte, su singularidad consiste en:

• Ausencia de ideología socialista y debilidad del movimiento obrero.
• Baja afiliación sindical.
• Desconfianza hacia el Gobierno.
• Existencia de fuertes agencias privadas creadas por grupos de interés.
• La importancia del individualismo y de la tradición libertaria como valores políticos.
• La creencia en la realización personal.
• Religiosidad destacada. Junto a las iglesias proliferan múltiples sectas.

Con una población de 272,8 millones de habitantes (junio 1999), es una sociedad multirracial (Blancos, 71,6 %; Afroamericanos, 12,1 %; Hispanos, 11,5 %; Asiáticos, 4 %; y Nativos, 0,7 %). Ningún grupo étnico ha logrado un predominio geográfico estable aunque hay ciertas ciudades y áreas con una implantación amplia de ciertas minorías. Las relaciones entre grupos étnicos han ido evolucionando desde una tendencia a la fusión entre ellos (metáfora del “crisol”), a principios del siglo anterior, hacia una conservación de sus identidades distintivas por parte de los grupos (imagen de “ensaladera”), durante la década de los sesenta.

El pluralismo de la sociedad americana se expresa en la diversidad y potente articulación de las diferencias de grupo y en la pluralidad de individuos, con gran diversidad de elecciones y formas de vida personales.

2. Análisis Histórico-Político

2.1. La primera fundación de los Estados Unidos: del Primer Congreso Constitucional a la Confederación.

A la formación del carácter del pueblo norteamericano y de sus instituciones contribuyeron la herencia europea, la Constitución, enormes extensiones de tierras apenas explotadas, la abundancia de recursos naturales y la experiencia de la Frontera.

La historia comienza con la fundación de la primera colonia inglesa permanente, Jamestown (1607), en las costas de Virginia, la colonización de la bahía de Massachussets por emigrantes puritanos simbolizada en la llegada del Mayflower y el posterior establecimiento de nuevos asentamientos en Nueva Inglaterra.

Más de cien años después, los intentos de reforma por parte de la metrópoli, del antiguo sistema colonial, provocan una reacción en los nuevos territorios ante lo que consideraron una invasión de sus derechos individuales.

El primer Congreso Continental se celebró en 1774, en Filadelfia. En él cristalizaron las opiniones contra la metrópoli. Asistieron representantes de doce colonias (no acudió Georgia)… El conflicto comenzó con la idea de no pagar impuestos que no hubieran sido aprobados por los colonos. Se aprobó una lista de agravios contra el Parlamento de Inglaterra y se acentuaron las acciones de embargo de las exportaciones y de prohibición de importaciones de la metrópoli, a través de comités en cada colonia. A propuesta de Massachussets, se proclamó la resistencia armada para defender los derechos de propiedad. El hecho definitivo hacia la rebelión fue la aprobación por el Parlamento británico de la Ley Townsend que gravaba varios artículos procedentes de las colonias. A pesar de que Inglaterra reaccionó suprimiendo los aranceles, mantuvo el del té, provocando el célebre “Motín del Té”, en Boston, en 1773 (Boston Tea Party).

Un segundo Congreso Continental celebrado igualmente en Filadelfia, en 1775, comisionó a George Washington, de Virginia, el mando de un recién creado Ejército Continental, formado por milicias de las colonias y la ayuda de algunas potencias europeas. Los británicos contrataron a mercenarios alemanes, contaron con la ayuda de algunas tribus indias y de colonos leales a la Corona. Comienza así la guerra de Independencia (1775-1783) dando origen a los Estados Unidos. El Congreso también recomendó a las colonias que adoptasen constituciones, una de las cuales, la de Virginia sirvió de modelo a otras.

El 4 de julio de 1776, el Congreso Continental adopta la Declaración de Independencia: las trece colonias unidas se convierten en trece Estados libres e independientes. El documento, redactado por Thomas Jefferson, de Virginia, contenía inicialmente una condena a la institución de la esclavitud, por ello no fue aprobado por los ricos hacendados del sur, propietarios de esclavos, ni por los comerciantes norteños, enriquecidos con su tráfico.

El Congreso Continental, por pura necesidad, adoptó los Artículos de la Confederación en 1777, estableciendo la formación de una liga de Estados soberanos que fue sometida a la ratificación de los trece Estados en 1781. En 1787, seis años después, el Congreso se reunió de nuevo en Filadelfia para certificar el fracaso de esta estructura político-organizativa en la que el gobierno “nacional” no tenía apenas poder ni competencia alguna para regular el comercio, fijar aranceles e impuestos nacionales. Diversas causas basadas en la desorganización y el comportamiento individualista de los Estados hicieron que el Congreso Continental, formado por una sola cámara en la que cada uno de los Estados tenía un único voto y las decisiones habían de tomarse por unanimidad, no pudiera evitar desórdenes y una pérdida progresiva de autoridad.

Sin embargo, el Congreso aprobó en 1787 la Nothwest Ordinance, el mayor éxito político de la Confederación. Esta legislación especificaba cómo debían formarse nuevos Estados en las tierras situadas entre los ríos Ohio, Mississippi y los Grandes Lagos, ganadas por los Estados Unidos en la Revolución, es decir, preveía cómo debía llevarse a cabo su propio “proceso de descolonización” al este de los Montes Apalaches. Esta ley se aplicaría posteriormente a los territorios adquiridos por la compra de Luisiana (1803) y por el tratado de Guadalupe Hidalgo (1848).

2.2. La Constitución de 1787.

La Constitución de los Estados Unidos de América es la constitución más antigua que existe ya que fue redactada en 1787 y ratificada en 1789 por los trece Estados entonces existentes.

Desde entonces ha tenido 27 enmiendas constitucionales para adecuarla a los grandes cambios sociales. La mayoría de ellas, excluyendo las diez primeras enmiendas, hacen referencia a modificaciones de carácter electoral.

El texto del documento, original para su época, muy breve y de carácter bastante general y ambiguo, ha tenido diversas interpretaciones y aplicaciones a lo largo de más de 200 años. El ciudadano estadounidense siente auténtica veneración por su Constitución y por los denominados Padres Fundadores.

La Constitución fue el fruto de un compromiso entre los Estados pequeños y los grandes, los Estados esclavistas y los no esclavistas y los intereses comerciales y agrícolas. Se impuso el criterio de los delegados en la Convención Constitucional partidarios de una unión nacional fuerte sobre los Estados, con la creación de un Ejecutivo, y el poder de actuar directamente sobre los individuos.

El primer Congreso posterior a la Constitución, inició en 1790 la organización del Estado buscando un equilibrio entre ideologías y sentimientos pro y antifederalistas. Se crearon el Departamento de Estado (ocupado por T. Jefferson, antifederalista), y el de Guerra (ocupado por H. Knox, militar federalista). El cargo de Procurador General, fue ocupado por el antifederalista E. Randolph, y el Presidente Washington nombró para el Departamento del Tesoro al federalista A. Hamilton.

Las visiones opuestas sobre la interpretación de la Constitución y el poder federal hicieron surgir grupos de presión que se transformaron en partidos políticos. Por ello, los partidos políticos no están recogidos en la Constitución. Los partidos se formaron a medida que se desarrollaba la nación.

En cuanto al sistema judicial federal, la Constitución estableció un Tribunal Supremo pero confió al Congreso el establecimiento de tribunales inferiores. En consecuencia, el Congreso desarrolló un sistema judicial federal y los mecanismos de intervención en los sistemas judiciales de los Estados. La Ley Judicial de 1789 establecía, además del Tribunal Supremo, tribunales de apelación y de distrito. El nombramiento de los jueces y de los Secretarios de los departamentos federales recaía en el Presidente, y necesitaba la confirmación del Senado. En lo concerniente a la interpretación de la Constitución y a los derechos de los ciudadanos, la Ley detallaba los mecanismos de apelación tanto de los tribunales estatales como de los tribunales federales, así como el procedimiento para los nombramientos de jueces y secretarios. El juez Marsahll (1755-1835), decidido federalista, tuvo una influencia enorme en la configuración del sistema a través de sus sentencias. En una de ellas (Marbury v. Madison) estableció la judicial review o poder de los tribunales federales para invalidar una ley que no se ajustara a los preceptos constitucionales. Este poder tampoco estaba previsto en la Constitución.

La Constitución no contenía una declaración de derechos individuales que limitara la acción del Gobierno. A propuesta de T. Jefferson, A. Madison y de algunos Estados que se negaban a ratificar la Constitución, el Congreso aprobó diez Enmiendas que fueron ratificadas en 1791. Este conjunto de enmiendas fue conocido como la Declaración de Derechos (Bill of Rights). Contenía garantías en materia de procedimiento jurídico (jurado, fianzas poco onerosas, prohibición de castigos crueles, y de privación de la vida, la libertad y la propiedad sin el debido proceso legal). También quedaban recogidas las libertades de expresión, religiosa y de prensa, el derecho de reunión y de petición al Gobierno. Después de 1868, la garantía de los derechos quedó incorporada a la Decimocuarta Enmienda.

La Declaración de Derechos contiene otras garantías de protección: el derecho a tener y llevar armas, el derecho de los Estados frente a las arbitrariedades del gobierno federal, el derecho de los Estados a mantener milicias y la prohibición de acuertelamiento de los soldados en domicilios privados.

Los Padres Fundadores, temiendo la acción desestabilizadora de las facciones, quisieron prevenir la tiranía de la mayoría tanto como la tiranía de un grupo o la de un individuo. Previeron para ello una amplia distribución de la autoridad bajo diversas formas:

• División del poder entre los Gobiernos de los Estados y el gobierno nacional con un sistema federal. La Constitución otorga expresamente al Gobierno Federal competencias sobre asuntos exteriores, defensa, política monetaria y la regulación del comercio exterior e interestatal; las relaciones con los nativos americanos, el sistema postal, el de pesos y medidas y la acuñación de la moneda, la regulación de las condiciones de validez de los documentos públicos; la legislación sobre la nacionalidad y la legislación sobre patentes; las competencias que la Constitución no menciona expresamente pertenecen a los Estados, ciudades, condados y otras unidades de gobierno local. La Federación está facultada para “dictar las leyes que fueren necesarias y convenientes”. El uso de los “poderes implícitos” y su interpretación extensiva ha ido ampliando la esfera de competencias de la Unión.

• Separación de poderes entre las tres ramas del Gobierno: ejecutivo, legislativo y judicial, otorgando a cada rama mecanismos de control sobre las otras. Estos controles y equilibrios (checks and balances) también operan entre las dos Cámaras del Congreso.

• Elección de los cargos públicos bajo diferentes procedimientos y cuerpos electorales, asignando a cada uno distintos períodos de mandato y haciendo que respondan a diferentes presiones.

• Establecimiento de limitaciones a los Gobiernos con restricciones constitucionales específicas.

La Constitución puede ser enmendada (art. V) salvo en el caso de privación a un Estado de la igualdad de voto en el Senado sin su consentimiento. Sin embargo, el procedimiento de enmienda es difícil. La proposición de una enmienda constitucional requiere el voto de dos tercios de cada una de las Cámaras del Congreso, o la solicitud de dos tercios de los Estados. Las propuestas deben ser ratificadas por los legislativos de tres cuartas partes de los Estados o bien en convenciones formadas “ad hoc” en tres cuartos de los Estados. El Presidente carece de facultad para vetar una enmienda constitucional.

En resumen, la Constitución creó un sistema político flexible, adaptable a los grandes cambios sociales, basado en la dispersión del poder, la descentralización y los controles y contrapesos institucionales. Estas características han permitido la reconstitución o adaptación del sistema político a la aparición y establecimiento de los partidos políticos y a los grandes cambios en una sociedad tan compleja y heterogénea, multiétnica y multicultural como la norteamericana.

2.3. Hacia una conciencia nacional: la permanencia de la Unión y la abolición de la esclavitud.

El periodo que va desde la Guerra Civil (1861-1865) hasta finales de siglo, está marcado por las distintas orientaciones políticas sobre el proceso de Reconstrucción, la conquista del territorio dentro de su continente y la industrialización gracias a un fuerte desarrollo tecnológico

En 1861, once Estados de los treinta y tres que componían entonces la Unión se alinearon contra el resto del país.Entre las razones de la Guerra estaba la irresuelta cuestión de la esclavitud en su dimensión moral y económica. La guerra se zanjó con la victoria de la Unión.

Se procedió a la reconstrucción de los gobiernos de los antiguos Estados Confederados y en 1865 se abolió la esclavitud con la aprobación de la Decimotercera Enmienda. Sin embargo, los antiguos Estados esclavistas aprobaron inmediatamente después Códigos Negros, sistemas legales que restringían los derechos de los cuatro millones de “libertos”.Hasta 1870 no se aprueba la Decimoquinta Enmienda por la que se prohíbe denegar o restringir el derecho a voto por motivo de raza o de color. El rechazo entre la población blanca del Sur a las leyes federales para la Reconstrucción fue alimentando un amplio movimiento del que nacería lo que posteriormente se llamaría el “Solid South”, es decir, un bloque de Estados que durante casi cien años votaron exclusivamente a candidatos del Partido Demócrata para puestos nacionales.

La conquista del continente comienza con la compra a Napoleón del territorio de Luisiana (1803). La victoria sobre México (1848) incorpora el territorio de los Estados actuales de California, Nevada, Utah, gran parte de Nuevo México y Arizona. Texas había sido anexionado en 1845. Al tiempo que Canadá se convierte en una nación autónoma, la expansión territorial alentada por la doctrina del “Destino Manifiesto” continua en la región situada al oeste del río Mississippi con la admisión de nuevos Estados como Nebraska (1867), Wyoming (1890), la compra de Alaska a Rusia en 1865 y la anexión de Hawai (1898) y otras islas del Pacífico. El fin de de la Frontera (1890) se produce con la colonización del Territorio Indio de Oklahoma que alcanza el status de territorio. Los nativos fueron recluidos en asentamientos forzados.

El país iba cambiando su fisonomía rural con la construcción y financiación de los ferrocarriles, la fuerte inmigración procedente de Europa y una urbanización rápida. La “época dorada” del liberalismo dejaba también la huella de la corrupción política y económica. La fuerza cohesiva del transporte fue construyendo una conciencia nacional. El término Unión dejaba paso al de nación.

2.4. La conquista de los derechos civiles, Vietnam y el Watergate.

En 1960, la nación norteamericana alcanza la configuración actual, con la federación de 50 Estados. En 1959 Hawai era admitido como Estado por aplastante mayoría en el Congreso.

La década de los sesenta y de los setenta marca un cambio social fuerte, y el fin de la ilusión de la omnipotencia política y económica del país. Los asesinatos políticos de J. F. Kennedy, M. L. King y Malcom X, las revelaciones de las acciones ilegales del Ejecutivo y el abuso del poder presidencial del caso Watergate, el surgimiento de una militancia nueva y agresiva entre los afroamericanos contra la segregación racial y el racismo blanco, y la rebeldía de una juventud culta contra los fundamentos morales y constitucionales de la nación. Sucesivos gobiernos, con el apoyo mayoritario de la opinión pública, se embarcan en una guerra polémica, televisada por primera vez en directo, costosa y que finalmente se pierde, dejando un sentimiento de humillación desconocido hasta entonces en la sociedad americana.

Los mil días de J. Kennedy fueron uno de los períodos excepcionales de la historia del país. El sentimiento de misión global le llevó a intensificar la capacidad militar del país. El primer presidente católico de la historia del país, al frente de un gobierno de intelectuales demócratas se lanzó a una expansión de la cruzada en Vietnam, pero también a la creación del Cuerpo de Paz, con jóvenes voluntarios dispuestos a llevar ayuda económica y técnica a 46 países.

La política exterior está marcada por las crisis de Bahía de Cochinos, la construcción del Muro de Berlín y la instalación, por parte de la URSS, de los misiles de alcance intermedio en Cuba. Con el Congreso en contra, su proyecto legislativo de la Nueva Frontera se concretó en un fuerte compromiso con los derechos civiles.

Su asesinato en 1963 dio paso a la presidencia de L. B. Johnson. Tras una etapa notable de democratización del país, la explosión de revueltas urbanas en los guetos negros y el desastre de Vietnam, con miles de jóvenes evitando hacer el servicio militar, llevaron a la ruptura entre el jefe del ejecutivo y la opinión pública.

El conservadurismo de R. Nixon hizo que se desmantelaran muchos de los programas de bienestar social. Supo ver que la guerra fría llegaba a su fin, abriendo la distensión con la República Popular China y estableciendo lazos con la URSS. Con Nixon llegaba a su cota máxima la tendencia de la presidencia al aumento del poder tanto en la esfera interna como en la esfera mundial. En 1974, a causa de su participación en el asunto Watergate, Nixon renuncia a la presidencia convencido de que sería declarado culpable de las acusaciones contenidas en la impugnación (impeachment).

La guerra de Vietnam y el asunto Watergate habían dejado como poso una falta de fe en el futuro de la nación.

2.5. Expansión y crisis del gobierno federal: del “New Deal” a la revolución conservadora en los ochenta.

Durante los años treinta, la política del Nuevo Reparto (New Deal) de F. D. Roosevelt puso en funcionamiento extensos programas de regulaciones económicas y provisiones de asistencia social en el medio rural y urbano. El Gobierno creó empleo con la construcción de infraestructuras, ayudas a los agricultores, suministró electricidad a precios bajos y reguló el sueldo mínimo, las horas de trabajo y el trabajo infantil; tomó medidas para fortalecer los sindicatos, estableció compensaciones por desempleo, beneficios por viudedad y vejez, y seguros por incapacidad.

La Gran Sociedad (Great Society) de L. B. Johnson en los años sesenta se sustanció en medidas para la promoción de la justicia social. Se aprobó una importante legislación sobre derechos civiles y varios programas de discriminación positiva (Affirmative Action) para compensar décadas de trato desigual hacia los afroamericanos y otros grupos sociales como mujeres, hispanos, asiáticos y personas con discapacidades físicas y psíquicas. Igualmente, se pusieron en marcha programas de asistencia concretados en la concesión de seguro médico nacional para ancianos y pobres y ayudas a la malnutrición. Su mandato marcó una época muy favorable a la expansión del estado de bienestar.

La llegada a la Presidencia de R. Reagan y su revolución conservadora en los ochenta, ratificada desde 1994 hasta la actualidad con una mayoría republicana en las dos Cámaras del Congreso, supone un cambio total. Su política de más poder para los Estados y menos fondos federales, supone un ataque al Estado benefactor, con una reducción del papel del Gobierno en la prestación de servicios sociales a favor de agencias voluntarias y privadas no lucrativas financiadas en parte por el Gobierno. Se rompe el consenso y la discriminación positiva se ve como contraria al principio de igualdad de oportunidades. La extendida y profunda desconfianza hacia el Gobierno federal, la articulación de nuevos grupos violentos de distinta índole y otras manifestaciones de la crisis del Estado federal estadounidense en los años noventa podrían interpretarse como indicadores de una crisis de legitimidad.

2.6. La proyección en el sistema internacional.

El asunto cubano y la guerra hispano-americana (1898) marcan un paso decisivo en el activismo de la diplomacia de los EE.UU., regida por la Doctrina Monroe (1823). Los Estados Unidos abandonan definitivamente la política de aislacionismo que había dominado desde G. Washington. La política del presidente T. Roosevelt será asumir el rol de fuerza de policía internacional en la región del Caribe y de Latinoamérica.

Transformada en potencia mundial tras su participación en la Primera Guerra Mundial en la que entra para restablecer un orden internacional favorable, durante los años veinte, y especialmente a partir del crack del 29, los EE.UU. vuelven al aislacionismo. La historia del país quedó marcada por el legado del Presidente F. D. Roosevelt quien concentró en la Casa Blanca unos poderes inusuales hasta entonces para llevar a cabo importantes reformas sociales.

Tras la segunda guerra mundial los EE.UU. lideran un sistema general de seguridad colectiva con la firma en 1949 del Tratado del Atlántico Norte. El problema de la contención del comunismo y la seguridad se convierten en la cuestión relevante durante décadas tanto en los asuntos internos como en la política exterior en un mundo bipolar.

El derrumbe de la Unión Soviética (1991) deja a los Estados Unidos como la única superpotencia mundial con capacidad para desplegar fuerzas en todo el planeta. Comenzado el siglo XXI los EE.UU. tendrán que definir los objetivos de su política exterior, especialmente en cuanto al uso de su capacidad militar, y decidirse entre las opciones nacionalista-neoaislacionista y la opción internacionalista más o menos selectiva. Los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York y Washington han provocado una reestructuración de la política de alianzas de la potencia hegemónica, la invasión de Afganistán y la caída del régimen talibán, y la actual guerra de Irak.

3. LA PRESIDENCIA

El Presidente de los Estados Unidos es el jefe del Ejecutivo según el artículo II de la Constitución. Es elegido indirectamente por el Colegio electoral cada cuatro años, pudiendo ser reelegido sólo una vez más desde la aprobación de la 22 Enmienda en 1951. El Presidente es Jefe del Estado y Jefe de Gobierno por lo que, constitucionalmente, por tradición y por delegación del Congreso ejerce un amplio conjunto de poderes. Es en el ámbito de la política exterior, donde los poderes están menos definidos, y donde los Presidentes han ejercido un conjunto más amplio de poderes.

Es el Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas y de las milicias de los Estados, las unidades de la Guardia Nacional, cuando fueren convocadas al servicio efectivo de los EE.UU. Como Comandante en Jefe ejerce un vasto conjunto de “poderes de guerra”. Durante períodos de guerra o de amenaza de guerra el Presidente ha podido desplegar fuerzas americanas en cualquier sitio del mundo y dar la orden de entrar en acción contra un enemigo extranjero sin que haya habido declaración de guerra formal por el Congreso. Como reacción a esta situación, en 1973 se aprobó la Ley de Poderes de Guerra que obliga al Presidente a compartir con el Congreso el poder de decisión sobre cuándo, dónde y bajo qué circunstancias se harían en el futuro las intervenciones militares.

El Presidente es también el Jefe de la denominada comunidad de inteligencia: la Central Intelligence Agency (CIA), creada en 1947 con la doble función de asesoramiento político y operativo de inteligencia; la National Security Agency (NSA), creada por H. Truman en 1952 y encargada del contraespionaje y de la protección de las comunicaciones gubernamentales y militares, y en posesión del sistema de recogida de señales más extenso y avanzado para interceptar y descifrar las comunicaciones de los Estados enemigos y aliados; el Federal Bureau of Investigation (FBI) que depende del Departamento de Justicia y con funciones de contraespionaje; la Defense Intelligence Agency y otras agencias de seguridad menos conocidas.

En el campo de la diplomacia, es el negociador al máximo nivel, puede reconocer nuevos Estados y gobiernos extranjeros, hacer acuerdos ejecutivos, y tratados internacionales con la aprobación del Senado, así como llevar a cabo la iniciación de nuevos programas en el exterior. Únicamente el Gobierno federal tiene capacidad de elaborar y ejecutar la política exterior.

Como Jefe del Estado, la Constitución reconoce al Presidente las facultades de conceder el perdón por delitos federales, la amnistía y la suspensión temporal de la ejecución de un condenado a muerte, excepto en caso de juicio político o impeachment.

El jefe del ejecutivo tiene el poder legislativo de devolver una proposición de ley, razonando las objeciones, al cuerpo legislativo. La Constitución señala que toda proposición de ley (bill) aprobada en el Senado o en la Cámara de Representantes debe ser enviada al Presidente para convertirse en ley. Éste tiene cuatro vías de actuación posibles:

• Firmar la proposición, tras lo que se convierte automáticamente en ley.

2. No firmarla y, tras diez días hábiles, se convierte en ley.

3. Ejercer el derecho de veto y devolver la proposición de ley a la cámara de origen. El Presidente escribe la palabra “veto” en la cara del documento y lo reenvía con el conjunto de objeciones que aconseja tal actuación.

4. No firmarla, y si el Congreso no está en sesión y, por lo tanto, no pueden transcurrir los diez días hábiles, la proposición de ley muere. Este tipo de actuación presidencial se denomina pocket veto y no puede ser superado por los dos tercios de cada Cámara.

El Congreso puede enmendar el proyecto legislativo plegándose a las demandas del Presidente, o bien, puede rechazar las objeciones presidenciales y superar el veto presidencial con la aprobación de dos tercios en cada una de las Cámaras. La votación tiene que ser nominal.

El “privilegio del ejecutivo” es el derecho que tiene el Presidente, y el personal adjunto al que autorice por escrito, a negarse a comparecer ante cualquier comité legislativo o tribunal de justicia y responder a cualquier tipo de pregunta que le formulen.

Como Jefe de Gobierno, la Constitución reconoce al Presidente la facultad de velar por la correcta ejecución de las leyes. Se le asigna la responsabilidad de conducir la rama ejecutiva de Gobierno. Se le atribuyen las funciones de iniciar un conjunto amplio de programas de acción, como jefe de la Administración federal es responsable de su correcto funcionamiento, y de fijar las condiciones de aplicación de las leyes federales.

El Presidente no se limita exclusivamente a la puesta en marcha de la ejecución de las leyes adoptadas por el Congreso. Varias provisiones constitucionales le otorgan el poder de participar en el proceso legislativo. Además del poder de veto, el Presidente está obligado a dar información al Congreso, cada cierto tiempo, sobre el estado de la Unión y recomendar programas legislativos en sus mensajes dirigidos al Congreso. Interviene también en el proceso legislativo a través de los contactos personales informales con los congresistas más influyentes.

3.1. Organización.

La capacidad de persuasión y de negociación del Presidente es fundamental en las relaciones de éste con la rama ejecutiva y su burocracia. Todos los presidentes han encontrado dificultades políticas para hacerse con la enorme dimensión, la complejidad y el poder de las agencias gubernamentales.

• El Gabinete.

El primer Presidente de los EE.UU., G. Washington, instituyó la idea del Gabinete al convocar con regularidad a los jefes de los cuatro departamentos ejecutivos entonces existentes y al Vicepresidente para recibir consejo de ellos sobre cuestiones políticas. Hoy sigue siendo un grupo consultivo e informal, no colegiado, y forman parte de él los jefes de los departamentos del Gobierno federal más importantes, el Vicepresidente y otros altos cargos invitados por el Presidente. Los Presidentes se han guiado por diversos criterios a la hora de hacer los nombramientos, desde el agradecimiento por el apoyo prestado, la competencia técnica o los méritos profesionales hasta la representación geográfica de los principales grupos de interés o de las distintas tendencias de su partido. El objetivo de un nombramiento puede ser igualmente el refuerzo de lazos con minorías raciales importantes o con las mujeres. La discrecionalidad en los nombramientos y el carácter consultivo se manifiestan en el hecho de que en épocas de crisis nacional algún Presidente ha nombrado a un miembro del partido de la oposición, o en el rechazo final de una decisión tomada por unanimidad como hizo el Presidente Lincoln.

• La Oficina Ejecutiva del Presidente (EOP). Fue creada por orden ejecutiva de F. D. Roosevelt bajo la Reorganization Act de 1939, y la integran agencias permanentes que asisten y aconsejan al Presidente. Su dimensión, configuración y composición actual son el producto de sucesivos planes de reorganización presentados por el Presidente al Congreso y de Actas del Congreso. Actualmente trabajan en ellas unas 1.500 personas, aunque en cierta medida el peso y la influencia de cada agencia depende de la orientación que quiera darle el Presidente. Por su importancia, señalaremos:

• La Office of Management and Budget (OMB), que asiste al Presidente en la preparación del presupuesto y en la formulación de la política fiscal del gobierno, supervisa la administración del presupuesto, y coordina las propuestas de legislación llevadas a cabo por las agencias y departamentos.

• El National Security Council (NSC), creado tras la Segunda Guerra Mundial (1947) por Eisenhower, coordina la política de seguridad nacional llevada a cabo por la rama ejecutiva. Son miembros de oficio el Presidente, el Vicepresidente, el Secretario de Estado y el de Defensa, pero el Presidente puede incluir a otros altos cargos como el director de la CIA. Cuenta con su personal de especialistas en política exterior y tiene como misión aconsejar al Presidente en cuestiones de seguridad nacional.

• The Domestic Council.fue creado por el Presidente R. Nixon inspirándose en el modelo del NSC para desarrollar cuestiones de política interior y diseñar programas específicos en este dominio.

• The White House Office: mucho más cercano al Presidente se encuentra el Personal de la Casa Blanca, cuya misión es igualmente aconsejarle en cuestiones de política interior y exterior. Es discrecional la función que pueden desempeñar, complementando o bien reemplazando al Gabinete. Son los consejeros más íntimos, elegidos por su probada lealtad al Presidente durante su carrera política hasta llegar a la Presidencia. Más que ningún otro de los componentes de la EOP, suele ser una extensión de los atributos personales del Presidente.

La Constitución asigna al Vicepresidente las funciones de suceder al Presidente en caso de defunción, incapacidad, dimisión o destitución de éste, y de presidir el Senado y, aunque no es considerado miembro de la Cámara puede participar de manera informal en los debates de ésta y votar solamente en caso de que se produzca un empate. Tras la aprobación, en 1967, de la Vigésimo quinta Enmienda, en caso de quedar vacante la Vicepresidencia, el Presidente nombrará a un Vicepresidente que asumirá sus funciones una vez que haya sido confirmado por la mayoría de las dos Cámaras del Congreso. La elección de candidato a Vicepresidente es uno de los recursos estratégicos más importantes que tiene el candidato presidencial para ganar las elecciones, siendo los criterios de tipo demográfico, regional y de tipo ideológico o partidista los más utilizados para conseguir presentar al electorado un ticket equilibrado. Además el Presidente puede discrecionalmente dar mayores responsabilidades de las acostumbradas al Vicepresidente.

3.2.    Recursos informales.

Entre los recursos informales con que cuenta el Presidente, es decir, aquellos poderes que no están recogidos en la Constitución, está la capacidad de iniciar procesos políticos, en particular su papel de iniciador del proceso de elaboración del presupuesto, las elecciones y la popularidad, los medios de comunicación, el partido político y los grupos de interés y coaliciones.

El Presidente tiene la capacidad de afectar las decisiones políticas en lo que respecta a los ingresos y los gastos del Estado. El Presidente envía a los cuerpos legislativos el mensaje presupuestario por escrito y, aunque el Congreso es libre de hacer modificaciones o de rechazar en bloque la propuesta, la capacidad de amenaza o del uso del veto sobre appropiations acts reduce la discrecionalidad legislativa. El ejecutivo también puede usar su influencia en la elaboración del presupuesto como un medio de despertar o estimular el apoyo popular para determinados programas.

La capacidad de influencia del Presidente depende en gran medida del porcentaje obtenido en la victoria electoral. Un margen amplio supone la existencia de un mandato popular claro. En este caso hablamos de landslide, es decir, de una arrolladora mayoría de votos, normalmente por encima del cincuenta por ciento, que permite al Presidente una mayor capacidad para llevar a cabo las promesas hechas en la campaña, a pesar de las consecuencias que se derivan de la separación de poderes, y de las peculiaridades del sistema de partidos políticos americano. El Presidente tiene también en sus manos la capacidad de apelar directamente al pueblo, de movilizar o de sensibilizar a la opinión pública sobre una determinada causa o legislación.

Los medios de comunicación pueden ser hoy un aliado o un crítico adverso de la Presidencia, la institución sin lugar a dudas más visible de todas las que componen el sistema político americano. El Presidente es el principal actor del escenario político-mediático y dada la complejidad de los procesos, resulta fundamental la labor de los asesores y de los estrategas de comunicación del Presidente en el control de la agenda. El Presidente, dentro de unos límites, puede ejercer algún tipo de control sobre los medios de comunicación que cubren la Casa Blanca, pero es extremadamente difícil la manipulación total, como muestran el asunto Iran-Contra, Watergate, el asunto Lewinsky o la reciente guerra de Irak.

El jefe del ejecutivo es el líder nacional de su partido político y puede adoptar si lo desea una actitud estrictamente partidista, pero, por varias razones, se espera que sea “el Presidente de todos los norteamericanos”. Sin embargo, como jefe del partido puede, si quiere, intervenir en la organización tomando decisiones importantes sobre las actividades del Comité Nacional, hacer nombramientos partidistas en la rama ejecutiva y en los tribunales federales, apoyar electoralmente a candidatos de su partido, y hacer concesiones en términos de creación de puestos de trabajo u otras mejoras, diseñadas para promover apoyos electorales (pork barrel favors). Aún disponiendo de mayoría en el Congreso, una de las tareas más importantes es conseguir el apoyo de los Representantes y Senadores de su partido para sus propuestas políticas y con frecuencia, el apoyo de congresistas del partido de la oposición.

Por último, la política presidencial necesita el apoyo de distintos grupos de interés más o menos organizados para formar su propia coalición electoral de apoyo. Las coaliciones casi por definición son inestables, volátiles, debido a los desafíos de los grupos que la componen. El Presidente debe dedicar un enorme esfuerzo para estabilizar y, si puede, ampliar la base de la coalición.

En resumen, aunque la Constitución asigna pocos poderes a la Presidencia en comparación con las asignadas al Congreso, los desarrollos posteriores como las guerras y las crisis económicas y sociales la han convertido no sólo en el símbolo de la nación, sino en el actor estratégico principal.

4. EL CONGRESO

En la reunión de Filadelfia de 1787 se estableció el compromiso de una legislatura bicameral, el Congreso, compuesto de la Cámara de Representantes y del Senado. Los escaños de la Cámara de Representantes se repartirían de acuerdo con la población. En el Senado todos los Estados tendrían igual representación, dos senadores cada uno. Los Representantes se elegirían por un período de dos años, mientras que los Senadores tendrían un mandato de seis años y la Cámara se renovaría por tercios. La idea de los Padres Fundadores, era que el Senado actuara como contrapeso estable y desapasionado de la Cámara de Representantes, más populista y radical. Por ello, los senadores y el Presidente debían elegirse de forma indirecta. Actualmente, los miembros de las dos Cámaras son elegidos directamente por los ciudadanos. Desde 1929, el Congreso fijó en 435 el número de escaños de la Cámara de Representantes, asignándose un escaño a cada Estado antes de comenzar la distribución de los restantes entre los Estados según la población. Actualmente, el Estado más poblado de la Unión, California, tiene 52 y uno de los menos poblados, Vermont, por ejemplo, tiene un solo Representante. El Senado está formado por 100 senadores, dos por cada uno de los 50 Estados.

El artículo I de la Constitución establece que la primera rama del Gobierno es el Congreso de los Estados Unidos, no el poder ejecutivo. El poder más importante que se le asigna es la elaboración de las leyes.

Aunque únicamente los miembros del Congreso pueden introducir una proposición de ley en sus respectivas Cámaras, influyen e intervienen en el borrador ciudadanos especialmente activos e interesados, grupos de presión, los Comités legislativos, Congresistas a título individual y agencias e individuos del ejecutivo. Toda proposición legislativa debe pasar por las dos Cámaras, tener tres lecturas en cada Cámara, ser aprobada por mayoría en cada una de ellas y ser normalmente firmada por el Presidente para convertirse en ley. Si el Presidente veta el proyecto, las dos Cámaras por mayoría de dos tercios pueden superarlo.

En las dos Cámaras, los Comités permanentes pertenecen a uno de los dos tipos:

• Comités de autorización y modificación de los programas y agencias (authorizing Committees), y

• Comités de asignación de fondos (appropiations Committees) para los proyectos que previamente hayan sido autorizados.

La Constitución señala los poderes que tiene en exclusiva la Cámara de Representantes:

• El poder de impeach, esto es, la capacidad de ejercitar la acusación formal contra el Presidente y otros cargos civiles (quedan excluidos los Congresistas y los militares), que posteriormente serán juzgados en el Senado. En el primer paso del proceso de destitución se requiere la mayoría simple de los representantes

• La iniciación legislativa de proyectos sobre política fiscal nacional.

• La elección del Presidente en caso de que ningún candidato haya obtenido la mayoría requerida en el Colegio electoral.

• La elaboración y aprobación de sus propias reglas procedimentales de funcionamiento.

• La disciplina de sus miembros.

Al Senado también se le reconocen una serie de poderes únicos:

• Actuar como jurado en el proceso de destitución o impeachment. Debe ser aprobado por mayoría de dos tercios de la Cámara.

• Dar al Presidente advice and consent, es decir, el Senado interviene en el proceso confirmando los nombramientos y ratificando los tratados internacionales. El Senado puede vetar tratados y bloquear nombramientos presidenciales si encuentra deficiencias técnicas y morales.

• La elección del Vicepresidente en ciertas circunstancias. Si ningún candidato a la Vicepresidencia obtiene la mayoría del Colegio electoral, el Senado elige al Vicepresidente entre los dos candidatos que hayan obtenido un apoyo mayor.

El proceso de destitución es un proceso jurídico y político. La Cámara de Representantes acusa formalmente basándose en traición, cohecho u otros delitos y faltas graves perpetrados por el Vicepresidente, Presidente y otros funcionarios civiles. Debe votar uno a uno los artículos del impeachment, que deben ser aprobados por mayoría simple (218 votos).

Posteriormente, el Senado, presidido por el presidente del Tribunal Supremo, opera como un jurado para considerar la acusación.  

Tanto el Senado como la Cámara de Representantes comparten otros instrumentos que influyen en el proceso de gobierno: el poder de oversight, de supervisión y de control de los actos del ejecutivo y de todas las agencias. Los Senadores y los Representantes pueden solicitar información oral o por escrito sobre los programas. Igualmente, los Comités y Subcomités del Congreso pueden convocar sesiones públicas, hearings, para obtener información y emprender investigaciones con el fin de analizar y evaluar los actos de la burocracia. Otro procedimiento poderoso en manos del Congreso es el patronage directo, es decir, la presentación y aprobación de proyectos de ley que favorezcan a los distritos electorales de los congresistas, directamente en forma de contratos o de puestos de trabajo. La legislación pork barrel significa normalmente asignaciones para construcciones públicas en el Estado o en el distrito. Con ello se propicia la reelección del congresista.

4.1.    Organización. 

La Presidencia del Senado:La Constitución prevé que el Vicepresidente de los EE.UU. sea el presidente del Senado y aunque no es formalmente miembro de la Cámara, ni debe adoptar una actitud partidista, puede votar en caso de empate.

La presidencia de la Cámara de Representantes, sin embargo, es elegida por todos sus miembros y recae en el líder del partido mayoritario.

Tercer cargo de los EE.UU. en importancia, el speaker of the House decide la distribución de los Representantes en los Comités. Controla y presiona a favor de la presentación de los proyectos legislativos, y ejerce las funciones de recognizing y de control de los diputados que intervienen en la Cámara. El poder de “reconocer” se traduce en el poder de impedir o bloquear la presentación y defensa ante la Cámara de una propuesta de legislación al no concederle la palabra a un determinado Representante.

La reunión de todos los miembros de cada partido en cada una de las Cámaras del cuerpo legislativo para seleccionar a sus líderes y acordar asuntos relacionados con el proceso legislativo se denomina “caucus” (vocablo de procedencia india que significa hablar o aconsejar), aunque tradicionalmente los miembros del partido Republicano lo denominan “conferencia”. Eligen al líder de la mayoría y al líder de la minoría. El caucus de la mayoría toma importantes decisiones que afectan a la organización de la Cámara y que se transforman en oficiales cuando son ratificadas por toda la Cámara. El caucus también elige al whip, asistente y sustituto en caso de ausencia del líder de la mayoría o de la minoría en cada Cámara y cuya importante función es sondear las opiniones y asegurar los votos de los miembros de su partido en cada cuestión importante. Cada whip de la Cámara de Representantes nombra a varios asistentes. Los whips del Congreso operan en un sistema que funciona con muy poca disciplina de partido, especialmente en el Senado.

Dbido a la débil disciplina de partido, el Representante se debe antes que a su partido político, al distrito electoral por el que fue elegido. De ahí que esté tan extendido el uso de una técnica de funcionamiento informal de la Cámara denominada logrolling, es decir, un arreglo de toma y daca en las votaciones o intercambio de favores por el que los Congresistas salen beneficiados en sus respectivos distritos electorales. Otra práctica usada por la minoría contra la mayoría en los debates del Senado conocida como “filibusterismo”, tiene como objetivo arrancar ciertas concesiones o aplazar una acción parlamentaria.

Consiste en usar toda la batería de trucos parlamentarios, siendo la más usada forzar al máximo el tiempo de debate, en una Cámara que se precia de ser la única del mundo que no establece limitaciones de tiempo de debate.

El Congreso funciona con un sistema de división del trabajo muy descentralizado que se estructura fundamentalmente en Comités permanentes (standing Committees) con una dedicación especializada bien definida. La jurisdicción de los Comités es paralela a la organización de las agencias o los departamentos del Ejecutivo. Cada Comité se divide, a su vez, en Subcomités. En ellos se elaboran las proposiciones de ley. La excepción es el House Rules Committee, uno de los Comités permanentes más importantes, cuya misión es decidir el orden en que se someterán a votación las proposiciones (agenda), las reglas específicas sobre la duración del debate y las posibilidades de enmienda.

Un Comité conjunto especial, el Conference Committee, formado habitualmente por cuatro miembros nombrados por el speaker de la Cámara de Representantes y el Presidente del Senado. Se nombra para la reconciliación de las diferencias que puedan existir cuando una proposición es aprobada en cada una de las dos Cámaras, pero con distinto resultado. La versión negociada de la proposición debe finalmente ser aprobada por mayoría en cada una de las Cámara, sin contemplarse la posibilidad de enmienda.

Existen también otro tipo de Comités cuyo objetivo es el escrutinio y la investigación de cuestiones concretas o específicas. Pueden ser permanentes o de duración limitada.

Es importante mencionar en la estructura de influencia informal en el proceso de toma de decisiones legislativas a los grupos de Representantes y Senadores que comparten un conjunto de opiniones políticas, creencias religiosas, intereses económicos o étnicos comunes, los denominados caucus.  Entre los más influyentes están el caucus Hispano, el caucus Negro de la Cámara de Representantes, el caucus de Mujeres, el progresista Democratic Study Group, el conservador Democratic Forum.

En resumen, el carácter fragmentario de la institución hace que los Congresistas sean muy sensibles a sus respectivos distritos electorales. En consecuencia, la función de agregación de intereses se hace muy difícil en cuestiones de política nacional. Las leyes aprobadas tienen un carácter muy general y ambiguo por lo que con frecuencia se hace necesaria la interpretación de los tribunales. 

5. EL SISTEMA JUDICIAL

No puede hablarse en propiedad de un solo sistema judicial sino de múltiples sistemas judiciales, cada uno de ellos autónomo. Igualmente, existen múltiples fuentes de la ley. Con frecuencia, se da el caso de que los tribunales de uno de los sistemas deben aplicar e interpretar la ley generada en otro sistema. Dos o más sistemas judiciales pueden tener jurisdicción sobre un mismo caso, con lo que nos encontraríamos con solapamientos y duplicaciones. La estructura federal hace que el poder de juzgar se reparta entre los tribunales federales y los cincuenta tribunales estatales. También tienen sistemas judiciales el Distrito de Columbia y la “Commonwealth” de Puerto Rico, y tienen tribunales territoriales las Islas Vírgenes, Guam, Samoa Americana y las Islas Mariana del Norte.

La otra característica distintiva de los tribunales norteamericanos es la doctrina de revisión judicial (judicial review), es decir, la facultad que tienen los tribunales de determinar la legalidad de los actos de las ramas ejecutivas y legislativa.

Incluye el poder de declarar inconstitucionales las leyes aprobadas por los Estados y las leyes federales, en aquellos casos en que se plantee la cuestión dentro de la jurisdicción del tribunal.

Cada uno de los sistemas judiciales tiene la estructura de una pirámide. En términos generales, cada sistema judicial tiene tres niveles: los tribunales de distrito, los tribunales de apelación (algunos Estados carecen de este escalón intermedio) y el Tribunal Supremo. Uno de los ejemplos de flexibilidad de la Constitución de 1789 fue delegar en el Congreso la facultad de crear tribunales federales inferiores. Además, existen tribunales federales especiales, de jurisdicción limitada, creados por el Congreso, que atienden diversas especialidades específicas.

5.1.    Estructura federal.

Los Tribunales de Distrito (Federal District Courts) son los tribunales de jurisdicción general para cuestiones civiles y criminales, incluyendo casos marítimos. También revisan las decisiones de algunas agencias administrativas federales.

Los Tribunales de Apelación (Courts of Appels) corresponden a los trece circuitos federales judiciales. Son el nivel intermedio en la pirámide organizativa. Cada zona (circuit) abarca varios Estados, con la excepción del distrito de Columbia, y tiene su propio Tribunal de Apelación. Es tribunal de apelación para las decisiones de los Tribunales de Distrito en casos civiles y criminales y revisa las decisiones de las agencias federales. Únicamente un tribunal de apelaciones no está organizado sobre una base territorial: el Tribunal de Apelaciones de los Estados Unidos para el Circuito Federal.

En la cúspide de la pirámide está el Tribunal Supremo Federal. Está compuesto de nueve jueces, denominados justices, uno de los cuales es designado como Chief Justice. Son nombrados con carácter vitalicio por el Presidente de los EE.UU., con la confirmación del Senado. La jurisdicción del Tribunal Supremo se extiende a sesenta y cinco tribunales de apelación: los trece Tribunales de Apelación (en todo tipo de cuestiones) y los cincuenta Tribunales Supremos estatales, el Tribunal de Apelación del distrito de Columbia y el Tribunal Supremo de Puerto Rico (en cuestiones federales).

El Tribunal Supremo tiene esencialmente jurisdicción de apelación, aunque es también tribunal de primera instancia, es decir, posee “jurisdicción original” en los siguientes casos:

• Cuando están implicados dos o más Estados.

• En caso de conflicto entre los EE.UU. y un Estado individual.

• Cuando las partes sean embajadores extranjeros y Ministers and Consuls extranjeros.

• En casos iniciados por un Estado contra un ciudadano de otro Estado o contra Foreing States, Citizens, or Subjetcs.

Con excepción de los casos entre los EE.UU. y uno de los Estados, la jurisdicción del Tribunal Supremo no es exclusiva. En los otros tres casos mencionados tienen jurisdicción también los Tribunales de Distrito. Es importante tener presente que los tribunales de los Estados son los árbitros finales de las leyes estatales y sus decisiones son definitivas en estas materias.

Aunque puede hacerlo por vía de resolución de los recursos de apelación, el principal método de revisión llevado a cabo por el Tribunal Supremo es por writ of certiorari, un mandato por el que se solicita a un tribunal inferior la transmisión del dossier sobre la cuestión a tratar. Su jurisdicción es discrecional, pudiendo, si así lo considera, negarse a revisar una decisión, sin obligación de justificar su negativa.

En resumen, las decisiones del Tribunal Supremo tienen una enorme influencia política. Su tarea más importante es pronunciarse sobre la constitucionalidad de una ley del Congreso, del legislativo de un Estado o de acciones realizadas por cargos públicos electos o designados. A ello hay que añadir la regla del stare decisis o fuerza vinculante del precedente para los tribunales inferiores en casos semejantes. La regla no tiene porqué ser aplicada obligatoriamente; el precedente tiende a usarse únicamente cuando el juez lo ve conveniente.

De otra parte, el Tribunal Supremo, con sus sentencias de corte conservador o liberal, realiza interpretaciones de los límites constitucionales sobre materias que afectan profundamente las vidas de los ciudadanos.

6. LOS PARTIDOS POLÍTICOS

El sistema de partidos norteamericano ha estado dominado históricamente por dos grandes formaciones. Al margen de ellas, pequeñas formaciones, poco estables, generalmente articuladas en torno a personalidades concretas relevantes, han intentado, sin mucho éxito, abrirse un espacio electoral y político.

Desde 1800, pueden apuntarse cinco períodos que corresponden a distintos sistemas de partidos, iniciándose el último de ellos como efecto del crack del 29, a partir de las elecciones de 1932, con la victoria de F. D. Roosevelt. Debido fundamentalmente al cleavage de la raza, durante noventa años (desde la Reconstrucción que siguió a la Guerra Civil hasta el final del mandato de la presidencia de D. Eisenhower) el Partido Demócrata retuvo la hegemonía en el Sur en las elecciones estatales y locales. Su dominio en las elecciones presidenciales fue aplastante.

Los dos grandes partidos no pueden considerarse organizaciones nacionales dotadas de coherencia, con una sólida implantación local, y capaces de llevar a cabo las funciones de educación política y movilización electoral. Son coaliciones cambiantes de ideologías e intereses divergentes, influidas por movimientos sociales y, sobre todo por los lobbies.

El Partido Demócrata fue fundado por Thomas Jefferson y James Madison, en unión de los antifederalistas de New York, en 1793. Les unía, ante todo, la oposición a las políticas federalistas del Presidente J. Adams y de su secretario del Tesoro, A. Hamilton aunque Jefferson lo concibió como el partido del pueblo. Su Partido Republicano, enseguida rebautizado como Democrático Republicano y posteriormente como Demócrata, se convirtió en el primer partido “electoral” de apoyo popular del mundo. Apoyaba la esclavitud y el derecho de los Estados a poder mantenerla. Debido a este compromiso perdió su influencia después de la Guerra Civil, y hasta los comienzos de la industrialización, con la captación de la nueva inmigración procedente de la Europa católica (italianos e irlandeses) en las ciudades y en el Sur, no consigue reorganizarse. No conquistaron la presidencia hasta la victoria de Woodrow Wilson en 1912. Fue un partido profundamente dividido hasta la llegada de F. D. Roosevelt en 1932 con su programa del “Nuevo Trato” (“New Deal”), entre un ala conservadora formada por importantes hombres de negocios y sudistas blancos pro-segregación y un ala liberal apoyada por intelectuales, trabajadores de cuello azul de los centros industriales y pequeños granjeros.

La coalición del New Deal cuenta hoy con un fuerte apoyo electoral de los sindicatos de trabajadores, la burocracia del servicio público, el sector agrícola, las universidades y los grupos étnicos urbanos y de mujeres. Tradicionalmente, las propuestas Demócratas se han centrado en una ampliación de las oportunidades educativas, la reforma del sistema de sanidad, los planes de inversiones en infraestructuras, el feminismo, el multiculturalismo y, recientemente, la preocupación medioambiental.

Hay dos momentos clave en la historia del Partido Demócrata: la convención nacional de 1948, con el apoyo a los derechos civiles de los afroamericanos, cuando empiezan a perder el “sólido Sur”, y en los 60, bajo la presidencia de L. B. Johnson, con la guerra de Vietnam.

El Partido Republicano, conocido como el “Grand Old Party” (GOP), y cuyo símbolo es el elefante, se fundó en 1854 en el Norte, Wisconsin, como un movimiento progresista, abolicionista de la esclavitud. Su primer y, quizá más importante presidente fue Abraham Lincoln (1861-1865) quien consiguió preservar la Unión. Durante el siglo XIX se ha caracterizado por el apoyo a la libre empresa, la iniciativa individual y la desconfianza hacia el Estado, inclinándose desde finales de siglo y durante el siglo XX por políticas anti-welfare y restrictivas de la actividad reguladora del Estado. El elemento cohesivo de la actual coalición republicana es la reducción del gobierno federal en cuanto a su dimensión y a sus costes y un sustrato moral cristiano inspirador de las políticas. La reideologización del Partido Republicano se origina con la “revolución” de R. Reagan durante la década de los ochenta y se mantiene hasta las elecciones legislativas de 1998 con la plataforma de gobierno conocida como “Contrato con América” impulsada por el antiguo speaker de la Cámara, N. Gingrich. La coalición actual está formada por liberales que defienden el libre mercado, la derecha religiosa, el sector de los grandes negocios, los conservadores del Sur y un fuerte apoyo entre votantes masculinos blancos, afectados por las políticas demócratas de discriminación positiva.

Durante el siglo XIX, los partidos se mantenían con un extendido sistema de prebendas. Hoy, las funciones más importantes de los partidos son facilitar las nominaciones y organizar las instituciones del gobierno nacional. Históricamente, el proceso de nominación se ha realizado mediante siguientes procedimientos:

• Caucus: Reunión informal de los líderes y los miembros más activos del partido.       

• Convención: Los miembros del partido eligen a los delegados que se reúnen formalmente para nominar al candidato.

• Elección primaria: Los miembros del partido votan en cada convocatoria electoral para elegir candidato. En las primarias “cerradas” únicamente pueden participar los miembros registrados, mientras que en las “abiertas” pueden hacerlo todos aquellos que simplemente declaren querer hacerlo a pié de urna.

• Candidatos independientes: Presentados con el aval de un número determinado de firmas requeridas por cada Estado.              

Los partidos políticos americanos son instituciones cuasi-públicas reguladas por las legislaciones estatales. Entre otras reglas de funcionamiento, la legislación precisa en cada Estado los requisitos necesarios para el registro de los ciudadanos como demócratas o republicanos. Únicamente la regulación de la financiación de las campañas corresponde a la legislación federal.

Los partidos americanos en correspondencia al diseño constitucional fragmentado, son organizaciones muy descentralizadas y tanto su tipo de estructura, generalmente flexible, como la fuerza de las unidades organizativas difieren de un Estado a otro, incluso de un condado a otro dentro de un mismo Estado. El hecho singular es que nunca han sido, ni son actualmente, organizaciones de masas y, por lo tanto, no poseen afiliados sino activistas. El control público comenzó con la extensión del sistema de primarias directas que da a los votantes un amplio poder de participación.

Cada partido tiene un Comité Nacional formado por representantes de los 50 Estados. Se reúnen cada cuatro años en festivales-convenciones para nominar oficialmente a los candidatos a la Presidencia y a la Vicepresidencia. Las organizaciones nacionales de los partidos han incrementado su importancia en las funciones de identificación de votantes y de recogida de fondos para apoyar a sus candidatos al Congreso y para las organizaciones al nivel estatal y local. Republicanos y Demócratas se organizan oficialmente en un sistema de comités en los niveles del condado, del Estado y nacional. Cada comité lleva el registro de votantes, contrata el personal, gestiona el voluntariado y recoge fondos de los donantes. Las ciudades y los condados están divididos en unidades básicas de votación llamadas precints. Cada partido elige o nombra un presidente que hace las veces de líder del partido.

Los partidos elaboran una declaración muy general de compromiso sobre principios y objetivos denominada platform que lanzan durante las campañas electorales para atraer a los votantes. Este programa difuso es elaborado por comités especializados creados para ello y adoptado por las convenciones del partido en el condado, el Estado y al nivel nacional.

Por su especial relevancia, nos ocuparemos de la singular financiación de los partidos políticos al analizar en el epígrafe siguiente las relaciones entre los intereses corporativos, partidos políticos y elecciones.

7. LOS GRUPOS DE PRESIÓN

Las teorías del pluralismo sostienen que la sociedad se organiza en grupos que defienden intereses particulares produciéndose una competición entre ellos para influir en los centros de decisión política. La teoría postula que de esa competencia emerge el interés general. Sin embargo, no todos los grupos tienen la misma capacidad y medios o recursos para influir o presionar. El mundo empresarial es enormemente poderoso, aporta grandes sumas de dinero a las campañas políticas y, con ello obtiene, al menos, acceso para la defensa de sus intereses especiales.

Casi cualquier ciudadano norteamericano pertenece, al menos, a algún grupo de interés. Los grupos se organizan para influir sobre los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. Varían en cuanto al tamaño, la capacidad económica, el poder que tienen y los objetivos que persiguen. Todos se esfuerzan por tratar de identificar su interés particular con el interés general. Sus métodos son similares: la presión directa (lobbying), la ingeniería electoral (electioneering) y la propaganda para influir en la opinión pública. Se concretan en contribuciones a las campañas electorales, actos de diversa índole y manifestaciones en la calle, propaganda por correo y en los medios de comunicación, publicidad disfrazada de noticias y, fundamentalmente, la presión directa a las legislaturas y a las agencias gubernamentales. Por su papel fundamental en el proceso de elaboración legislativa, a los agentes contratados para defender los intereses de un grupo de presión (lobbists) se los denomina la “tercera cámara” de la legislatura. Habitualmente son abogados, ex altos cargos de la administración o antiguos congresistas. La ley exige su registro e información sobre personas empleadas, salarios y gasto ocasionado con el objetivo de influir en la legislación.

Veamos de qué manera se financian las campañas electorales. La legislación federal prohíbe que las corporaciones y los sindicatos contribuyan con dinero a las campañas federales. Las leyes federales especifican igualmente las contribuciones que pueden hacer los individuos a los candidatos federales en cada convocatoria electoral (1.000$) y el máximo que pueden aportar a un partido político (20.000$ al año). Los partidos políticos gastan los fondos provenientes de las contribuciones en actividades que afectan a las campañas federales. Con el objetivo de evadir estas restricciones, individuos, corporaciones y sindicatos donan las denominadas contribuciones soft money o loophole money a los partidos políticos nacionales bajo contabilidad designada como “no federal”, es decir, dinero ilegal según la legislación federal. Los comités nacionales de los partidos destinan una pequeña parte del dinero a sus propios gastos pero la mayor parte se transfiere a las cuentas de los partidos estatales para evitar las restricciones y evadir la legislación federal. Después, los partidos estatales emplean los fondos en actividades tales como publicidad política en televisión o formas de registro de votantes que afectan a las campañas federales. El soft money, justificado en principio como fondos para la promoción de los partidos políticos, acaba realmente en la promoción de candidatos específicos. No todas las contribuciones que reciben los comités de los partidos son de este tipo; también reciben fondos de individuos y comités políticos de conformidad con los límites que establece la ley. Estas contribuciones se denominan hard money para diferenciarlas del dinero incontrolado. Una forma peculiar y muy extendida de contribución de fondos a los candidatos a cargos federales se realiza a través de la creación de comités sin ánimo de lucro, denominados political action committees (PACs): reciben contribuciones a partir de 5.000$ y las canalizan hacia candidatos, partidos políticos o proyectos concretos que favorezcan sus creencias o posiciones en una determinada cuestión. De esta forma se evita la limitación máxima establecida en la ley para las contribuciones de campaña.

Es un hecho clave para considerar el funcionamiento del sistema político la actual proliferación de intereses y su fragmentación, así como la sofisticación de la acción de influir. Estas acciones las llevan a cabo los países extranjeros y los grupos nacionales en representación de los intereses de sus países de origen como los lobbies judío, árabe, latinoamericano o irlandés. 

Tradicionalmente se han organizado los agricultores (las organizaciones de granjeros han sido una fuerza política poderosa), la industria, y el mundo de trabajo asalariado, asociaciones profesionales, asociaciones de padres y profesores, grupos de protección del medio ambiente, grupos de mujeres, grupos patrióticos y de veteranos de guerra, grupos religiosos, étnicos y el complejo militar industrial.

Los tipos de intereses que buscan representación en los diferentes niveles de la política norteamericana se ha extendido a cuestiones de interés social y de las denominadas cuestiones de interés público (public-interest issues). Las organizaciones de defensa de los derechos civiles, por ejemplo, difieren de otros grupos de presión tradicionales en que su primer objetivo no es la promoción de intereses económicos. La progresista American Civil Liberties Union (ACLU) se funda en 1920 para defender y proteger los derechos recogidos en la Declaración de Independencia y en la Constitución. Otra organización de vigilancia e investigación política que ha influido notablemente en la legislación es Common Cause. Lleva a cabo acciones legales para restringir el poder de los grupos de intereses especiales no afines, reformar el proceso electoral y la financiación de las campañas. Entre las organizaciones femeninas son notables la políticamente no partidista Leage of Woman Voters, organizadora de los debates presidenciales televisados y centrada en las reformas del gobierno en pro de la igualdad entre hombres y mujeres, y la feminista National Organization for Woman (NOW) que se centra en la promoción de la igualdad de condiciones en el empleo y es muy activa en el apoyo de candidatos electorales.

La mayor de las organizaciones de lucha contra la discriminación racial es la National Asociación for the Advancement of Colored People (NAACP), fundada por afroamericanos y caucásicos, y su mayor éxito fue la desagregación racial en las escuelas. 

El Congreso trató de regular en 1946 las actividades de presión de los grupos de interés con la aprobación de la Federal Regulation of Lobbying Act. Sin embargo, no se ha logrado el objetivo. Ha contribuido a ello la redacción confusa y ambigua de la ley. Pero hay algo más. El derecho de petición significa que los ciudadanos y los grupos pueden apelar al Gobierno para que medie o para conseguir un trato especial. He aquí reconocido, por tanto, el derecho a presionar.

 Si bien la ley establece un techo para las aportaciones de los individuos a los candidatos a un puesto federal (también en las primarias) y a los partidos políticos, el agujero legal que permite, desde 1978, la existencia del soft money como una importantísima fuente de contribución a las campañas electorales, corrompe el sistema al ejercer una enorme influencia de los intereses especiales en las campañas. Tras años de malestar con el sistema de financiación, la reforma puede ser inminente. La ley Shays-Meehan fue aprobada con el apoyo de 41 Representantes Republicanos que se unieron a una amplia mayoría de Demócratas en una histórica votación (248 votos a favor frente a 189 en contra) celebrada en febrero de 2002. En abril de ese mismo año el Senado ya había aprobado una legislación similar. La nueva legislación prohíbe las enormes e ilimitadas donaciones a los partidos políticos nacionales (soft money) y limita a 10.000$ el “dinero blando para las elecciones estatales y locales”. Los partidos políticos tendrán que concentrarse en las donaciones individuales (hard money) con un límite de 2.000$ frente al techo anterior de 1.000$. También se establecen restricciones nuevas sobre la publicidad política en la televisión comercial: queda prohibido mencionar el nombre de un candidato 60 días antes de una elección o 30 días de una primaria. Con la firma del Presidente Bush, en los próximos meses podrían cambiar algo las reglas del juego en los próximos comicios presidenciales.

8. Las elecciones

Desde 1971, la edad legal para votar en todo tipo de elecciones, nacionales, estatales y locales es 18 años. El único requisito que se exige hoy para ello es el registro personal. La fijación por ley de las condiciones exigidas compete a los Estados.

La elección del Presidente. Una de las instituciones más antiguas y controvertidas del sistema electoral norteamericano es el Colegio electoral. La Constitución señala que tanto el Presidente como el Vicepresidente deben ser elegidos de forma indirecta por un Colegio de grandes electores. En cada Estado, el número de grandes electores será igual al número de senadores (2) más el número de Representantes que le corresponde al Estado. Desde 1961, la población del distrito de Columbia puede participar en la elección del Presidente. Los grandes electores (538 en total) no son designados sino elegidos en cada uno de los Estados por sufragio universal directo en una lista de partido bloqueada. Los miembros del Colegio electoral deben reflejar los deseos de los votantes de sus respectivos Estados, pero no están legalmente obligados a votar al candidato que dijeron apoyar. Dentro de cada Estado el vencedor se lleva todos los votos, ya que no existe proporcionalidad. Sale finalmente elegido Presidente aquel candidato que obtenga la mayoría absoluta en el Colegio electoral (actualmente son 270 mandatos), sin que influya a estos efectos el resultado electoral popular obtenido en las urnas. En resumen, debemos distinguir entre el resultado obtenido en el Colegio electoral, que es el que importa, y el resultado electoral popular. El sistema mayoritario hace que sea frecuente que se produzca una desproporción considerable entre estas dos cifras.

La elección del Congreso. El sistema electoral que se utiliza para las dos Cámaras es el mayoritario simple (plurality system). Desde la aprobación en 1913 de la Decimoséptima Enmienda de la Constitución, los Senadores son elegidos por el electorado de su Estado con un período de mandato de seis años. El escrutinio es uninominal a una vuelta. La circunscripción electoral es el Estado, por lo que no pueden producirse prácticas manipulatorias en el distrito.

Los Representantes se eligen por un período de dos años, y la Constitución no marca ningún tipo de escrutinio, aunque desde 1842 se eligen con escrutinio uninominal a una vuelta en cada circunscripción. Vence el candidato con mayor número de votos. Actualmente, la Cámara tiene 435 representantes (el mismo número que circunscripciones electorales) repartidos entre los Estados proporcionalmente a la población. Cada 10 años los gobernadores y las legislaturas estatales proceden a retrazar los distritos electorales para ajustarlos a los cambios en el censo. Una forma de manipulación posible, conocida como “gerrymandering”, consiste en dibujar las fronteras del distrito electoral con el objeto de favorecer a los candidatos del propio partido, o a determinados candidatos afines. Hasta los años sesenta fue una práctica común, pero en el caso Baker v. Carr (1962) el Tribunal Supremo sentenció que los distritos electorales deben tener una población aproximadamente igual. Sin embargo, son posibles aún otras formas de “gerrymandering” conocidas como “packing”, concentrar la fuerza del oponente en unos pocos distritos “seguros”. O el “cracking”, dividir la fuerza del oponente en varios distritos. Cuando el Gobernador del Estado y la mayoría de la legislatura son de distinto partido, el Gobernador puede influir en el trazado del distrito con la amenaza del veto. El lado menos perverso de esta práctica es su uso para aumentar la representación de las minorías afroamericana e hispana en la Cámara.

Una práctica extendida desde 1968 en el electorado consiste en votar diferentes partidos para elegir las instituciones de Gobierno. Esta práctica, denominada split ticket, frente al straight ticket, refleja la importancia del individuo y de sus características personales frente al partido, la toma de posición del candidato frente a las cuestiones concretas a debate o “issues” en una campaña, y el deseo del elector de favorecer el control mutuo entre las ramas ejecutiva y legislativa repartiendo el poder entre los dos grandes partidos. 

8.1.    Participación electoral.

Aunque los estadounidenses siguen siendo hoy muy activos en formas de compromiso político como el activismo comunitario, el contacto con cargos públicos y la contribución económica a las campañas políticas, otros tipos de participación cívica en la vida política americana han declinado sustancialmente desde los años sesenta, manifestándose en una disminución importante de la participación electoral, en la incapacidad de los dos grandes partidos para movilizar a los potenciales electores y en el desplazamiento fuera de la arena electoral de la lucha política, con un aumento de la judicialización federal de la política, el incremento del rol político de los medios de comunicación nacionales y el uso de los aparatos de seguridad del Estado como armas políticas.

Entre las formas institucionalizadas de participación política de masas, la más importante son las elecciones. Están legalmente reconocidas y se usan con frecuencia en el nivel estatal que no federal (no hay previsión constitucional y jamás se ha celebrado un referéndum nacional) tres instrumentos de democracia directa: la iniciativa (recogida de firmas para convocar un referéndum o requerir el debate sobre una propuesta política); el referéndum, votación de una propuesta política concreta o de una Enmienda a la Constitución estatal; y la revocación de cargos públicos (recall), utilizado este último para destituir de su cargo a algunos funcionarios estatales.

Constituye un rasgo distintivo de la democracia norteamericana en los distintos niveles de la política la escasa participación ciudadana en los comicios electorales. Varios factores suelen explicar esta excepcional baja participación del electorado: falta de interés y de tiempo, inercia, apatía y la existencia de barreras burocráticas difícilmente superables. Resulta, incluso, polémica entre politólogos y sociólogos la consideración del índice de participación en las elecciones como un indicador del espíritu cívico. Existe un acuerdo amplio que señala la clara influencia de los factores sociales en el comportamiento electoral norteamericano, especialmente el nivel de ingresos y el de educación más que la religión o la etnicidad: en lo que respecta a la participación política, la clase social resulta ser la clave explicativa.

A comienzos del siglo XIX, muchos de los Estados de la Federación habían eliminado los requisitos de propiedad y de riqueza para los varones blancos. La nación americana excluyó de la ciudadanía, hasta el siglo XX, a los indígenas y a los afroamericanos. El derecho de voto femenino en elecciones nacionales se reconoce con la ratificación de la Decimonovena Enmienda de la Constitución (1920) si bien en la mayoría de los Estados del Oeste, y como efecto de la frontera, las mujeres habían logrado el derecho de voto con anterioridad.

Aunque en 1924 se aprobó la Indian Citizenship Act, hasta la segunda posguerra mundial varios Estados de los EE.UU. no extendieron el sufragio a sus ciudadanos nativos. Medios similares para desincentivar o discriminar a los afroamericanos se utilizaron en el Sur hasta la promulgación del Acta de los Derechos Electorales de 1965.

Ha sido decisiva, y sigue siendo necesaria, la intervención del Gobierno federal para ampliar el electorado ya que hasta hace tres décadas algunos Estados aún mantenían prácticas discriminatorias tales como tests de civilización, tasas de votación y pruebas de alfabetización. La complejidad en el sistema de registro para impedir el voto de los afroamericanos sin violar la ley, y métodos similares diseñados para impedir su participación en los jurados en el Sur fueron finalmente abolidos en los sesenta, cuando los EE.UU. se esforzaron en la construcción de una democracia más inclusiva,

Con el objetivo de ampliar la participación electoral, se aprobó en 1993 la Motor Voter Act, que obliga a los Estados a permitir el registro por correo en el momento de renovar el permiso de conducción, y el establecimiento legal de oficinas de registro en vehículos a motor, y en oficinas de asistencia pública y de reclutamiento militar. En 1996 se han tomado más medidas legales para reducir los requisitos de registro en cierto tipo de procesos electorales. Sin embargo, estas medidas gubernamentales no han conseguido movilizar significativamente al potencial electorado. Las nuevas tecnologías de comunicación y especialmente Internet están abriendo un escenario nuevo y quizá revolucionario para la participación cívica: acceso a los discursos políticos, foros de debate electorales con los candidatos y voto cibernético en los procesos de primarias presidenciales de los partidos políticos.

Dando por sentada la complejidad del electorado norteamericano, y en términos muy generales, se puede decir que hay tres factores que influyen fundamentalmente en el voto del elector: la lealtad partidaria, las preferencias hacia determinadas políticas y la posición ante una cuestión concreta de tipo económico, de política internacional o ética, y las características personales del candidato tales como la raza, étnica, religión, género, procedencia geográfica y social. Igualmente, influyen notablemente, y de un modo creciente, las cuestiones de carácter, rasgos de la personalidad del candidato como la capacidad resolutiva y la honestidad. Dependiendo del tipo de convocatoria electoral, suele pesar más en el elector un factor que otro, sin olvidar la creciente influencia de las técnicas de marketing político y de los medios de comunicación en la construcción y proyección de la imagen del candidato.

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