1. La Estructura de la Administración

Poder Ejecutivo y Administración

El término «gobierno» tiene tres acepciones. Dos de ellas ya existían durante el Antiguo Régimen, pero la tercera es nueva y se identifica con Poder Ejecutivo, formado por los ministros del Rey. Estos ministros, nombrados por el Rey, posibilitan el ejercicio de las facultades reales. Esta definición solo es válida en el marco constitucional. El Rey es irresponsable; quienes responden son los ministros.

El Consejo de Ministros (secretarios del Despacho) nace el 19 de noviembre de 1823 para coordinar la acción de los secretarios. Surge como órgano político con capacidad de decisión en 1837, cuando se opta por reforzar el poder de la corona, aumentando el poder del gobierno en detrimento de los demás poderes: judicial, legislativo y representativo (municipal y provincial).

La pretensión era constituir un Estado vertebrado por la Administración, donde el único poder verdaderamente fuerte fuera el Ejecutivo. Se concibe la Administración como poder y se manipula la tripartición clásica para nuclear en el Ejecutivo un poder administrativo independiente, dotado para regular y controlar de forma exclusiva la actividad administrativa que culmina el gobierno, lo cual se materializó a finales de los años 40.

Se tomaron una serie de medidas simultáneas, entre las que destacan: delimitar el espacio gubernamental exento (exención jurisdiccional y facultades jurisdiccionales), concebir la Administración como aparato de dominio y estructurarla al servicio del gobierno. Para ello, se dota al gobierno, máxima autoridad de la Administración, de facultades legislativas capaces de desarrollar toda la legislación y adaptar las decisiones políticas a esas reformas administrativas.

El gobierno adquiere competencias legislativas mediante la equiparación de la potencia normativa del reglamento a la de la ley, con la autorización o delegación administrativa o con el decreto-ley. Las consecuencias fueron la normalización de la urgencia mediante la atribución de valor jurídico a la fuerza legitimadora de la necesidad y el hecho de que el reglamento tiende a suplantar a la ley, porque es convalidado por el parlamento merced a la prerrogativa regia y al fraude electoral.

El Régimen Ministerial

El poder Ejecutivo, que reside en el Monarca, será ejercido por los ministros en su nombre. El Rey es irresponsable y quienes responden son los ministros (solo los ministros o secretarios son responsables; antes, en el Antiguo Régimen, no lo eran).

El Ministerio de Fomento fue el encargado de tomar todas las medidas para aumentar la riqueza nacional. Para ello, asumió competencias de otros ministerios. Este Ministerio del Interior o Fomento es un resultado de la época de José Bonaparte, consolidándose en el liberalismo de María Cristina. A finales de 1833, Javier de Burgos fue el verdadero promotor del Ministerio.

La importancia de esta secretaría residía en que debía asumir tres bloques de funciones:

1. El fomento de la riqueza nacional (Posteriormente Ministerio de Fomento)
2. La policía urbana y rústica (Posteriormente Ministerio de la Gobernación)
3. La administración y control de las organizaciones públicas no centrales (Posteriormente Ministerio de la Gobernación)

La relevancia del Ministerio de Fomento radica en que es trascendente al Estado, puesto que su acción se extiende a la sociedad civil, sobre ella y en beneficio de ella.

Los Ministros

Con el establecimiento del régimen constitucional, los secretarios de Despacho o ministros se convirtieron en los jefes superiores del poder ejecutivo. Los ministros son intermediarios:

• Entre el Rey y los cuerpos legislativos, por cuanto presentan, defienden y combaten los proyectos de ley y, posteriormente, aconsejan al Rey su sanción o no.
• Entre el Rey y la Nación, porque ejecutan las disposiciones cuya aprobación someten a la autoridad real.
• Entre el Rey y los agentes administrativos, porque instituyen y destituyen, en nombre del Rey, a los funcionarios públicos.

La institución pública o ministerial tiene un doble carácter: político y administrativo:

• Político: los ministros, en cuanto son delegados del titular del poder ejecutivo, son los impulsores de las tareas de gobierno o dirección de los negocios públicos. En este punto, el ministro adquiere una mayor relevancia por la irresponsabilidad regia.
• Administrativo: el ministerio es el centro de dirección y ordenación de cada uno de los ramos de la Administración.

El Consejo de Ministros y su Presidencia

En el Antiguo Régimen, los Secretarios de Estado y de Despacho despachaban individualmente con el Rey. El primer intento de un conjunto de secretarios fue la creación, en 1787, de la Junta Suprema de Estado, que desapareció en 1792. El Consejo de Ministros propiamente dicho se creó por real decreto en 1809 (España josefista) con el Consejo Privado o de Administración. En 1815 se creó la Junta Suprema de Estado y, en 1822 y 1823, se acabó por crear un Consejo de Ministros con carácter consultivo. Un Real Decreto de 1824 fijó su presidencia, competencias, posibles alteraciones en su composición, periodicidad y lugar de reuniones.

Presidencia del Consejo de Ministros: hasta 1833 preside el Rey; desde 1834 comienza el proceso de independencia orgánica de la presidencia del Gobierno como una institución perfectamente diferenciada del Monarca. La Constitución de 1931 fue la primera en regular y contemplar la figura del presidente del gobierno:

• La dirección y representación de la política general del gobierno.
• Quedaba sujeto a las mismas responsabilidades que el presidente de la República.

Una ley de 1938 vinculó la presidencia del gobierno al jefe del Estado. La LRJAE define la presidencia como una institución independiente de la jefatura del Estado, con facultades representativas de dirección política y supervisión de la estructura orgánica de la Administración.

La Administración Consultiva

Los Consejos Constitucionales son herencia del sistema polisinodial del Antiguo Régimen. Pero con el Estado de Derecho, el gobierno es el responsable y no el Rey, y el Gobierno es el titular, junto con el Rey, del poder ejecutivo. Ya no hay consejeros, sino acción política ministerial.

La Constitución de 1812 ya contempló un Consejo de Estado. Se constituye como Consejo Real definitivamente por RD en 1845. Tiene funciones consultivas y jurisdiccionales. Su supresión data de 1854, siendo restablecido en 1856. Cambió de nombre a Consejo de Estado en ese año. Subsiste como asesor del Ejecutivo.

2. Los Empleados Públicos

El empleado público es el sucesor del empleado regio, el que trabajaba para el rey porque el rey era la administración. El nuevo concepto del empleado público implica: servicio a la comunidad, profesionalidad, eficacia y eficiencia, y es un instrumento de poder.

En 1918 llegó el Estatuto de Maura, que intentó poner fin a todas esas circunstancias que no le hacían bien a la administración. Este estatuto:

• Integra la inamovilidad; solo se puede cesar a un funcionario si ocurren una serie de circunstancias y no porque no sea fiel al gobierno que haya. Con esto se quería poner fin a las cesantías.
• En el caso de que haya que cesar a alguien, se establece que haya dos fórmulas: o que el funcionario no cumpla con su deber o que así lo reclame el servicio. El Consejo de Ministros podía acordar discrecionalmente la cesantía o separación, publicando su resolución en la Gaceta de Madrid y dando cuenta a las Cortes.
• Además, el Estatuto de Maura afectaba a los funcionarios de la Administración Civil del Estado.
• La administración civil quedaba estructurada en dos escalas bien diferenciadas: una escala técnica y una escala auxiliar, cada una dividida en subclases.
• El ingreso en ambas escalas era por oposición (herencia del Estatuto de Bravo Murillo) y ello implicaba la inclusión en un escalafón.
• El ascenso era por antigüedad y compensación, como el de Bravo Murillo, también por nombramiento o por oposición.
• Se establecían los mecanismos de separación y de jubilación.
• Los empleados públicos tenían derechos: la adscripción permanente a su categoría (solo podían salir de su categoría mediante el ascenso), los funcionarios técnicos no podían ser cesados sin un expediente gubernativo, había derechos de carácter pecuniario y, por último, tenían derecho al ascenso o promoción.
• También tenían deberes: respecto al poder público en los tres poderes como empleados públicos (tienen que acatar las leyes y las resoluciones judiciales y lo que diga el ejecutivo porque son sus jefes), deberes que afectan a su función, deberes respecto a sus superiores (acatar sus órdenes) y deberes respecto a los particulares, que vienen del ejercicio de su propia función y aparecen plasmados en los reglamentos de los respectivos servicios.

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