Composición: el Bicameralismo

La primera característica de las Cortes Generales es la de ser bicamerales. En efecto, la Constitución dispone que las Cortes están compuestas por el Congreso de los Diputados y el Senado (art. 66 CE).

El art. 69.1 CE señala que «el Senado es la Cámara de representación territorial» y el Congreso sería, pues, una Cámara de representación popular. De ahí que el sistema electoral sea diferente para una y otra Cámara, aunque las peculiaridades del Senado solo en parte responden a su carácter de representación territorial.

Por otro lado, y analizando las potestades de ambas Cámaras, el Senado se configura como una Cámara de «doble reflexión«: debido a su facultad de introducir enmiendas a los proyectos aprobados por el Congreso, e incluso de vetarlos (art. 90 CE), hace pensar que el Senado es una Cámara de «segunda lectura«, en la que pueden suavizarse tensiones políticas acumuladas en los textos aprobados por el Congreso o mejorarse estos técnicamente.

El bicameralismo no es un bicameralismo perfecto, es un bicameralismo asimétrico y desigual. Es asimétrico porque las dos Cámaras tienen atribuidas distintas funciones, o dicho de otro modo, cada una de las Cámaras tiene asignadas competencias que ejerce en exclusiva.

• Congreso: inviste al Presidente del Gobierno (art. 99 CE) y le retira en su caso la confianza (art. 112 CE), convalida Decretos-leyes (art. 86 CE).
• Senado: por su parte, es el que debe autorizar las medidas adoptadas por el Gobierno para obligar a una CCAA a cumplir sus obligaciones constitucionales o legales (art. 155.1 CE).

Es desigual ya que las funciones del Congreso y Senado no son de ninguna forma equivalentes, ni siquiera semejantes. El Congreso se encuentra en una clara situación de superioridad sobre el Senado. Así, en las relaciones de gobierno, solo el Congreso inviste al Presidente del Gobierno y solo él puede retirar la confianza.

También en el procedimiento legislativo, en realidad, es el Congreso quien tiene la facultad de decidir si acepta el veto o las enmiendas del Senado y solo el Congreso otorgará a una ley el carácter de orgánica.

Se trata, pues, de un bicameralismo claramente desequilibrado en favor del Congreso, auténtico eje central de las Cortes Generales. En comparación de ambos papeles, el del Senado se configura como secundario.

De todo ello puede deducirse que la teórica justificación constitucional del bicameralismo solo en parte tiene traducción práctica. El Senado como Cámara de representación territorial solo se plasma constitucionalmente en la elección por las asambleas legislativas de las CCAA de una parte de los Senadores.

El papel que desempeña el Senado parece mejorable y existe un consenso amplio de necesidad de reforma de esta institución. Dicha reforma no ha de limitarse al Reglamento interno, sino que afectar a los preceptos de la CE relativos al Senado.

El Sistema Electoral

Se alude con este término a los elementos del Derecho electoral que condicionan el comportamiento electoral y sus resultados, es decir, las normas que estructuran la opción de los electores y la conversión de los votos en escaños.

Existe un consenso doctrinal bastante amplio en considerar que el sistema electoral está definido por las normas relativas a: 1) los instrumentos de expresión del voto (las papeletas de votación), 2) la fórmula electoral (el método de asignación de los escaños entre los partidos en función de sus respectivos resultados electorales) y 3) las circunscripciones (las unidades geográficas para el cómputo de los votos y la asignación de los escaños).

A) Papeletas de Votación

La CE no se pronuncia sobre las características de las papeletas electorales, por lo que el legislador tiene un poder absoluto en este campo. Por ello, la LOREG ha optado por el llamado voto categórico o de partido, que se lleva a cabo mediante listas cerradas y bloqueadas, tanto para las elecciones al Congreso de los Diputados, como para las municipales y también para las elecciones de las Asambleas de las CCAA.

Esta solución favorece la cohesión partidista. Sin embargo, las listas cerradas y bloqueadas sacrifican el poder personalizar la representación política y de exigir la responsabilidad política individualmente.

En las elecciones al Senado, sin embargo, la modalidad del voto es individual, a cada candidato. Esto no equilibra la importancia del voto categórico o de partido, que es común en nuestro ordenamiento. La experiencia ha demostrado que el comportamiento electoral para el Senado sigue generalmente las mismas pautas partidistas.

B) Fórmula Electoral

La CE ofrece tan solo una referencia, parcial e incompleta, respecto a la fórmula electoral. Se trata del art. 68.3 CE que exige que la elección al Congreso se realice «atendiendo a criterios de representación proporcional».

Esta representación proporcional es un parámetro establecido específicamente para las elecciones al Congreso y también, en virtud del art. 152.1 CE, para las Asambleas legislativas de las CCAA de «primer grado». Desde el punto de vista constitucional, las restantes elecciones pueden desarrollarse conforme a otras fórmulas. Sin embargo, la LOREG ha extendido también el criterio a las elecciones municipales y a todos los Estatutos de Autonomía, para las elecciones de sus Asambleas legislativas.

Ahora bien, la representación proporcional es un principio que puede concretarse en una gran variedad de fórmulas electorales y el art. 68.3 CE parece compatible con cualquiera de ellas. Sin embargo, la LOREG ha conservado el mismo criterio que el RDL de 18 de marzo de 1977, que es la llamada regla d’Hondt. Esta no es, desde luego, la más proporcional de las fórmulas electorales (el resto mayor es más proporcional).

La LOREG establece además un correctivo a la proporcionalidad en su art. 163.1 a) al excluir de la asignación de escaños a «aquellas candidaturas que no hubieran obtenido, al menos, el 3 por ciento de los votos válidos emitidos en la circunscripción». El TC ha avalado esta restricción.

La principal excepción al criterio de representación proporcional establecida en la LOREG está en las elecciones al Senado, que se rigen por una fórmula mayoritaria. Esta fórmula está mitigada ya que los electores solo pueden votar a un número de candidatos inferior al de los escaños que se disputan.

C) Circunscripciones Electorales

La circunscripción es el elemento electoral mejor definido por la CE. Esta ha optado claramente por la circunscripción provincial, tanto para el Congreso como para el Senado (art. 68.2 y 69.2), sin perjuicio de las excepciones de Ceuta y Melilla (art. 68.2 y 69.4) y de las islas o agrupaciones de islas, que tienen también la consideración de circunscripción en las elecciones al Senado (art. 69.3).

La CE también determina el tamaño de las circunscripciones, esto es, el número de escaños correspondientes a cada una de ellas.

En el caso del Senado, el art. 69 CE asigna directamente 4 senadores a cada provincia, 3 a cada una de las islas mayores, 2 a Ceuta y a Melilla y 1 a cada una de las islas o agrupaciones menores.

En el caso del Congreso, el número de diputados a elegir en cada provincia viene definido indirectamente por la CE. El art. 68.1 CE fija el tamaño máximo y mínimo de la cámara (400 y 300) y el art. 68.2 CE establece que la distribución territorial se lleve a cabo «asignando una representación mínima inicial a cada circunscripción y distribuyendo los demás restantes en función de la población». Dentro de estos márgenes, la LOREG ha optado por un Congreso de 350 Diputados y ha asignado a cada provincia un mínimo inicial de 2 diputados.

Esta delimitación constitucional de las circunscripciones origina desequilibrios representativos que se determinan en una sobrerrepresentación de las circunscripciones rurales y una subrepresentación de las urbanas.

Etiquetas: bicameralismo, Congreso de los Diputados, Cortes generales, Senado, sistema electoral