Lección 2: Las Fuentes del Derecho Autonómico

2.1 La Constitución

Una vez más, debemos recordar que el Estado autonómico constituye un paradigma dentro de los procesos de descentralización política, y es que se pretende dar una respuesta específica al problema territorial integrando los principios de libertad y autonomía. El punto de partida se halla en la CE, si bien esta no establece un modelo cerrado y definitivo, sino que se irá consolidando a lo largo de un proceso conocido por el nombre de proceso autonómico. Si el art. 2 de la CE fijaba los principios estructurales básicos del modelo autonómico, el Título VIII regulará de un modo extenso y detallado la puesta en marcha del mismo, de tal manera que muchas de sus normas son normas materialmente transitorias nacidas para la puesta en marcha del Estado Autonómico, pero avanzado y consolidado el proceso.

Vías de Acceso a la Autonomía

Recordemos que la CE establece tres vías para que estos territorios accediesen a la autonomía: Vía General, Vía Especial y Vías de Excepción.

• Vía General: El art. 143.2 por la que accedieron la mayor parte de los territorios. Este artículo fija como requisito material la consecución de un acuerdo doble: el de las diputaciones provinciales interesadas u órgano interinsular correspondiente y acuerdo de las 2/3 partes de los municipios cuya población represente la mayoría del censo provincial o de la isla. Cabe destacar que la disposición transitoria primera permitía suplir el acuerdo de las disposiciones provinciales por el acuerdo adoptado por la mayoría de los órganos colegiados superiores pre-autonómicos. Junto con este requisito material se establece un régimen temporal, el doble acuerdo debía conseguirse en un plazo máximo de 6 meses a contar desde el momento del primer acuerdo por parte de una de las corporaciones municipales. La principal consecuencia de acceder a la autonomía por esta vía era que se alcanzaba un techo competencial más bajo, si bien este podía ampliarse con la reforma del Estatuto que debía ser 5 años después de la aprobación del mismo. Por este motivo, a las CCAA que acceden a la autonomía por esa vía se les conoce como vía lenta. Ahora bien, homogeneizado el techo competencial autonómico, esta identificación no tiene sentido.
• Vía Especial: Contemplada en el art. 151.1 de la CE. A las regiones que accedían por esta vía se les establece un plus en los requisitos; así, junto al acuerdo de las disposiciones provinciales, era necesario el acuerdo del 3/4 partes de los municipios de cada provincia que resultasen la mayoría del censo electoral de la misma y un referéndum de la mayoría de electores de cada provincia en los términos que fijase la ley orgánica correspondiente. El plazo máximo para cumplir esos requisitos sería también de 6 meses desde la adopción del primer acuerdo por una corporación municipal. La razón de ser del reforzamiento de los requisitos era la de asegurar un consenso social, político e institucional mayor, a favor del proceso, ya que el nivel de autonomía al que se accedía era más elevado. Eran las Comunidades Autónomas de vía rápida. También se prevé en este caso una acepción en la disposición transitoria segunda, suponía que podría accederse a esta vía si lo acordase la mayoría absoluta de los órganos colegiados superiores pre-autonómicos, comunicándoselo al gobierno estatal. Los territorios que cumpliesen una doble condición, por un lado, haber plebiscitado afirmativamente y previo a la CE un Proyecto de Estatuto de Autonomía y que contasen en el momento de aprobarse la Constitución Española con un régimen provisional de autonomía. Se aplicó a los supuestos de Galicia, País Vasco y Cataluña. Y también, pero sin aplicar la disposición transitoria 2º, Andalucía.
• Vía de Excepción: Art. 144 va a habilitar la posibilidad de que las Cortes mediante LO puedan acordar por motivos de interés general:
  1. Constituir una CCAA cuando su órgano territorial máximo fuese uniprovincial y no cumpliese los requisitos del 149.1 (Ej. Madrid).
  2. Autorizar o acordar un estatuto de autonomía para aquellos territorios que no estuviesen integrados en la organización provincial (Ceuta y Melilla).
  3. Cuando se trate de suplir la iniciativa de las corporaciones locales que no cumpliesen los requisitos de la vía general, el 143.2.
  El art. 144 lo que busca es extender el modelo autonómico a todo el territorio, es decir, dan coherencia al mapa autonómico. El sistema de acceso a la autonomía se completaba con la disposición adicional 1º y la disposición transitoria 4º. Respecto de la primera, debemos decir que la CE ampara los derechos históricos de los territorios forales, de tal manera que estos territorios en vez de aprobar un estatuto simplemente podrían actualizar “mejorar su fuero” (Ley Amejoramiento del Pueblo de Navarra). En el segundo de los casos se refiere a la posible incorporación de Navarra al País Vasco, se presentó una iniciativa especial distinta a la de 143.2 y consistente fundamentalmente en que el acuerdo se adopte por la mayoría del órgano foral y se ratifique por un referéndum específico nombrado para tal fin.

Órganos e Instituciones Autonómicas

La CE solo establece dos previsiones en el art. 152 relativas exclusivamente a las CCAA de la vía especial (151.1) pero en la práctica se extendió a todas:

• Índole general, que sostiene que la organización institucional tendría que ser la propia de un sistema parlamentario de gobierno: Una Asamblea General elegida por sufragio universal que represente a todo el territorio, un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativo en el que destaca la figura del presidente elegida entre los miembros del Parlamento y un Tribunal Superior de Justicia de la CCAA que determina la organización judicial en ella sin perjuicio de la jurisdicción del TS.
• Dos previsiones adicionales especiales relativas a las demarcaciones judiciales en el territorio autonómico, art. 152.1 y la creación de circunscripciones territoriales propias supramunicipales dotadas de personalidad jurídica (art 152.3) (Comarcas).

Sistema de Distribución de Materias (147.2)

Tres son los pilares o elementos esenciales delimitadores que fijan el sistema constitucional de reparto de competencias entre el estado y las CCAA referido al 147.2.d):

Competencias del 148.1

Serían un total de 22 materias que determinan el ámbito competencial asumible por las CCAA en sus estatutos bajo su libre disposición, materias y competencias que podrán ser ejercidas bajo potestades legislativas, ejecutivas o administrativas. El art. 148.2 permite además la ampliación competencial, que la CCAA asuma las competencias transcurridos 5 años desde la aprobación de su estatuto y mediante la reforma del mismo.

Competencias del 149

Se trata de materias que corresponden su titularidad exclusiva al Estado, si bien las previsiones del 149 son más complejas del 148 pues fijan distintos regímenes jurídicos de manera que nos encontramos ante unas competencias plenas e integra, también con unas competencias estatales sobre las bases y competencias estatales concurrentes:

• Íntegras: serían del tipo de competencias que no admiten el ejercicio de ninguna facultad de las CCAA (fuerzas armadas y defensa, hacienda general y deuda pública, moneda…).
• Sobre las bases: el concepto de lo básico fue precisado con términos distintos por el constituyente y así reconoce el TC de tal manera que a tenor de lo dispuesto en la Sentencia 32/1981. Puede entenderse un concepto más concepto más restrictivo de las bases (según el cual el Estado legisla lo básico y la CCAA desarrolla la legislación básica y ejecución →competencias en materias de prensa, radio, telecomunicaciones, coordinación sanidad, protección del medio ambiente etc… Concepto más amplio de las bases (el estado agotaría toda la legislación e incluso reglamentos quedando a la CCAA una mera potestad ejecutiva material→ legislación laboral, propiedad intelectual e industrial, pesos y medidas…
• Concurrentes: la doctrina y el TC han identificado este tercer tipo de competencias cuyo empleo clásico es la materia de la cultura, así el art. 148.1.17 atribuye esa competencia a la CCAA y al mismo tiempo el art. 149.2 establece el servicio a la cultura como un deber y atribución esencial del estado de manera que nos encontramos ante una materia a la que se le reconoce al mismo tiempo una titularidad estatal y autonómica al mismo nivel como ratifica la Sentencia 39/1982.

Sistema de Distribución Extraestatutaria

Este sistema viene a complicar todavía más el sistema de distribución competencial sin que sea necesario para ello reformar los estatutos ni la concurrencia de la voluntad de la CCAA de manera que el estado puede alterar el régimen competencial autonómico sin contar con la voluntad de las CCAA, el art. 150 establece así las llamadas Leyes Marco, Leyes de delegación y transferencia y Leyes de armonización, todas ellas caracterizadas por su unilateralidad.

• Leyes Marco: El Estado puede atribuir a alguna o todas las CCAA un competencia para dictar normas sobre una materia siempre dentro del límite fijado por una ley marco estatal que determinará los principios y bases así como el control de las competencias legislativas autonómicas.
• Leyes Orgánicas de delegación y transferencia: El Estado puede transferir o delegar competencias estatales que por su propia naturaleza sean transferibles o delegables, la ley de delegación o transferencia ha de prever los medios financieros y formas de control del estado reservadas. El instrumento a ser una Ley Orgánica planteándose el problema de la verdadera titularidad del problema.
• Leyes de Armonización: el Estado puede establecer principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA, si bien para ello es necesario que lo exija el interés general que debe apreciarlo las Cortes por mayoría absoluta. El TC en la sentencia 76/1983 sobre el LOAPA determinó la excepcionalidad de este tipo de normas que sólo han de proceder en aquellos supuestos en los que no quepan otros cauces constitucionales o estos no sean suficientes para armonizar o conseguir el interés general. La importancia de la limitación de este recurso se debe a que actúa como limitando, disminuyendo, el ámbito competencial autonómico sin concurrir la voluntad de la CCAA, frente las leyes de delegación /transferencia y marco que lo amplían.

La Constitución establece unos principios y reglas que van a permitir el control por parte del Estado sobre las CCAA. Entre ellos, la prohibición de federarse 145.1 CE, el control estatal sobre la celebración de convenios de cooperación interautonómico 145.2. La regulación de instituciones del Estado encargados del control de la actividad de los órganos autonómicos art. 153 CE, el Tribunal de Cuentas, el Gobierno, el TC, la jurisdicción contencioso-administrativo. Se prevee además la figura del delegado del gobierno art. 154, que será el encargado de dirigir la administración del Estado en el territorio autonómico. El mecanismo de la coacción federal del art. 155,otro de los mecanismos,es el sistema de resolución de los conflictos de competencia y del recurso de inconstitucionalidad Artic 161 CE…

El art. 157.3 establece que mediante una Ley Orgánica se podrá regular el ejercicio de las competencias financieras enunciadas en el art. 157.1, a modo de listado de recursos financieros autonómico, esa Ley LOFCA ¿?, la Ley Orgánica de la financiación de las CCAA Ley 8/1988 modificada posteriormente. A partir de este principio de la CE explicita tres principios y dos previsiones concretas.

Los tres principios tributarios que están en los art. 133.2, 156.1 y 157.2. Que se refieren a que las CCAA podrán establecer y exigir tributos conforme las leyes, disponiendo de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias, conforme a los principios de coordinación con la Hacienda General y solidaridad entre todos los españoles y el principio de territorialidad.

Junto a los principios aparecen previsiones, una relativa a los procedimientos que aseguran la solidaridad, contenidos en el art. 158.1 y 2 (establecimiento de una asignación específica dentro de los presupuestos generales del Estado, sobre el volumen de servicios y actividades estatales, prestados por la CCAA y la creación del fondo de compensación interterritorial).

Art. 157.1 en la que se fijan los recursos financieros propios de los que disponen las CCAA (impuestos estatales cedidos total o parcialmente y sus recargos, sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales, las transferencias del fondo de compensación interterritorial, rendimiento de su patrimonio y de sus instituciones de derecho privado, y de sus recursos de crédito).

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