El Órgano Director en el Procedimiento Administrativo

1. Diferencias entre Órgano Director o Instructor y Órgano Decisor

En nuestra práctica jurídica es usual la distinción entre el órgano instructor o director del procedimiento, que lo instruye y conforma el expediente administrativo a efecto de averiguar la verdad real de los hechos, y el órgano decisor, que adopta el acto administrativo que concluye normalmente el procedimiento con vista en la prueba recabada y tramitada por el instructor.

El desdoblamiento de las dos categorías tiene fundamento en el carácter predominantemente escrito del procedimiento administrativo y en el volumen y nivel de competencias y responsabilidades del órgano decisor, quien, normalmente, está imposibilitado temporalmente para instruir un procedimiento administrativo. Es claro que en todos estos supuestos, quien debe conocer del recurso de revocatoria es el órgano director o instructor, por cuanto es el que instruye o tramita el expediente administrativo y se encarga de dictar todas las providencias y autos necesarios para impulsar el procedimiento, razón por la cual no tendría ningún sentido que el órgano decisor lo haga.

2. Competencias de Instrucción u Ordenación del Órgano Director

El órgano instructor o director tiene facultades o competencias de ordenación e instrucción y no de carácter decisorio. Consecuentemente, le corresponde dirigir la instrucción del procedimiento e impulsarlo, esto es, resolver interlocutoriamente y preparar los autos para el dictado del acto final por parte del órgano decisor. Así lo confirma el ordinal 221 de la LGAP, al disponer lo siguiente:

3. Designación del Órgano Director

Se requiere que el órgano decisor, antes de incoar el procedimiento administrativo, designe, de forma expresa o razonablemente implícita o tácita (artículos 137 y 138 de la LGAP), al órgano director o instructor del procedimiento, con lo cual debe tratarse de un funcionario o servidor público adscrito, que haya sido designado regularmente y entrado en posesión del cargo, puesto que, de lo contrario, no podría ser designado por la ley como “órgano” director.

En los actos del Poder Ejecutivo, el Ministro del ramo designará al órgano director del procedimiento administrativo (…). De modo que, tratándose de la anulación de los actos favorables —para el administrado— de la Administración Central, le corresponde al Jerarca designar al órgano director y no simplemente al órgano competente para decidir por acto final.

Cabe agregar que, ocasionalmente, el ordenamiento jurídico administrativo establece prohibiciones para que determinado funcionario sea investido de la condición de órgano director del procedimiento. Así, el artículo 34, inciso b), de la Ley General de Control Interno, N.º 8292 del 31 de julio del 2002, le prohíbe expresamente al auditor interno, subauditor interno y demás funcionarios de la auditoría interna “

4. Designación de un Asesor Externo como Órgano Director

La práctica administrativa de contratar y designar ad hoc como órgano director o instructor de un procedimiento administrativo a un asesor jurídico externo, podría resultar, a todas luces, sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico y, por ende, absolutamente nula por cuanto se contraría el criterio de la adscripción, siendo que se produciría una suerte de delegación externa y no interorgánica, que es la usual, natural y legalmente admisible. La Procuraduría General de la República, de su parte, en los dictámenes C-173-95 del 7 de agosto de 1995 y C-217-98 del 16 de octubre de 1998, ha sostenido que la regla general es que el nombramiento del órgano director debe recaer en un funcionario del respectivo ente u órgano o, al menos, de una administración pública. Ese órgano técnico-consultivo ha admitido que, en circunstancias excepcionales y calificadas, un ente público puede designar, por acto motivado y razonado, como órgano director a una persona ajena al órgano o ente, siendo que en tales circunstancias debe actuar como un funcionario público, aceptar el cargo y estar debidamente juramentado, concibiéndosele como una especie de vicario administrativo.

5. Competencias Legales del Órgano Director

1. Representar a la Administración Pública en el procedimiento administrativo (artículo 282, párrafo 3°, de la LGAP).
2. Adoptar todas las medidas probatorias pertinentes y necesarias, aunque no hayan sido propuestas por las partes o en contra de su voluntad, para verificar la verdad real y el motivo del acto final, para lo cual tendrá las mismas facultades y deberes que una autoridad judicial (artículos 221 y 300 LGAP).
3. Resolver todas las cuestiones previas surgidas en el curso del procedimiento, aunque sean competencia de otros órganos, debiéndolas consultar inmediatamente después de surgida la cuestión (artículo 227 LGAP).
4. Citar a las partes o a cualquier tercero para que declare o realice cualquier acto necesario para el desenvolvimiento normal del procedimiento o para su decisión final (artículo 248, párrafo 1°, LGAP).
5. Firmar la citación (artículo 249, párrafo 2°, LGAP).
6. Prorrogar los plazos que haya concedido hasta en una mitad más si la parte demuestra los motivos que lo aconsejen como conveniente o necesario, no ha mediado culpa de esta y no existe lesión de los intereses o derechos de la contraparte o de terceros (artículo 258, párrafo 1°, LGAP).
7. Reducir o anticipar los plazos o términos destinados a la administración (artículo 265, párrafo 1°, LGAP).
8. Habilitar a los funcionarios públicos para actuar en día y hora inhábil, cuando la demora puede causar graves perjuicios a la Administración o al interesado o hacer ilusoria la eficacia del acto administrativo (artículo 267, párrafo 3°, LGAP).
9. Conservar los objetos presentados susceptibles de desaparición dejando constancia en un acta (artículo 270, párrafo 6°, LGAP).
10. Imponer una multa de 500 a 1000 colones al citado a confesión que no comparezca sin justa causa (artículo 301, párrafo 4°, LGAP).
11. Intervenir en la evacuación de prueba confesional o testimonial para que la materia de cada pregunta quede agotada después de cada respuesta (artículo 304, párrafo 4°, LGAP).
12. Dirigir la comparecencia oral y privada (artículo 314, párrafo 1°, LGAP).
13. Firmar el acta levantada de la comparecencia (artículo 313, párrafo 2°, LGAP).
14. Evacuar, de ser posible, la prueba ofrecida por la parte interesada que se ausentó de la comparecencia o audiencia (artículo 315, párrafo 2°, de la LGAP).
15. Posponer la comparecencia si encuentra defectos graves en la convocatoria o cualquier otra razón que la haga imposible (artículo 316 LGAP).

6. Recomendación o Informe del Órgano Director al Órgano Decisor

En nuestro medio jurídico, algunos han entendido que al órgano director le compete —como una facultad adicional a las señaladas en el acápite anterior—, una vez sustanciado el procedimiento administrativo o preparados los autos para el dictado del acto final, emitir un informe o recomendación para el órgano decisor de previo a su traslado a este.

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