FACTORES CONDICIONANTES DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES:(TEMA5):

Existen varios factores, señalados en sus diferentes vertientes por los estudiosos de las RIG, que ayudan a explicar las diferencias en su configuración y su funcionamiento y que condicionan su posible desarrollo y los intentos de reforma que se hagan para mejorar su eficacia y su legitimidad. Siguiendo a Colino, podemos agrupar estos factores en:  Macroinstitucionales. -Culturales. -Sectoriales y de política pública. -Pertenencia a organizaciones supranacionales (como la UE). Macroinstucionales: Cabe destacar las consecuencias que tienen los dos sistemas más clásicos de relación ejecutivo-legislativo dentro de cada nivel de gobierno (EEUU y América Latina, presidenciales/Suiza, sistema colegiado).  Las competencias constitucionales asignadas a cada gobierno son importantes para las RIG porque pueden definir su alcance y naturaleza. Destacan aquí la importancia de la claridad, el grado de solapamiento y los papeles asignados en la distribución constitucional de competencias entre otras.  A este respecto es relevante el carácter de la segunda cámara central y si se constituye para servir como un foro para los representantes de los gobiernos regionales o no. Las segundas cámaras pueden representar los gobiernos, parlamentos o electores regionales, pero solo en Alemania tienen verdadera importancia.  La situación financiera de las unidades subestatales ha sido un aspecto especialmente importante de las RIG en todas las esferas de los distintos regíMenes. Nos referimos a que las regiones y los gobiernos locales dispongan de recursos autónomos para asumir sus responsabilidades de gasto o dependan de las transferencias de otro nivel de gobierno.  El papel de los partidos es crucial, el circuito partidario interno puede funcionar como un circuito alternativo a las RIG. El grado de congruencia partidista en ambos niveles, el tipo de política y la competición electoral en las regiones y el grado de politización partidista, son algunas de las variables que afectan a las RIG.  La tolerancia hacia la diversidad y la voluntad de experimentación que lleva al reconocimiento de la necesidad de la deliberación y la consulta intergubernamental son factores culturales que facilitan y promueven la interacción.  Los problemas que se tratan en los procesos de cooperación influyen considerablemente en el objeto principal o el contenido de las RIG. El tipo de problemas dominante en una federación a lo largo de un periodo puede afectar a la institucionalización de las RIG.  Este tipo de problemas llevarán a modos de relación bilaterales y reuniones más politizadas y menos estables que otros problemas rutinarios de países dónde la distribución de poderes ha quedado establecida hace tiempo. Por ultimo  cabe mencionar la importancia para las RIG de elementos externos como entidades supranacionales. Para algunos, la pertenencia comunitaria tiene un efecto recentralizador a favor del poder central que es el que está representado en los niveles o instancias supranacionales. Para otros los imperativos de la pertenencia favorecen y potencian una mayor coordinación entre los gobiernos nacionales y regionales.

LAS RELACIONES DE COOPERACIÓN Configuración general.(TEMA3):

Las relaciones de cooperación son relaciones interadministrativas de funcionamiento, en las cuales cada Administración Pública actúa en el ejercicio de sus competencias propias, sin que se altere su titularidad. Con frecuencia, para la realización eficaz de los intereses públicos -por ejemplo, la protección del medio ambiente, la prestación de una educación de calidad…–, no es suficiente una mera colaboración mutua entre las Administraciones Públicas, sino que es preciso alcanzar una actuación consensuada e, incluso, conjunta. De este modo, estas relaciones de cooperación tienen por fundamento -al igual que el deber de colaboración-el principio de eficacia del conjunto del sistema administrativo.

Ahora bien, dado que cada Administración actúa en ejercicio de sus competencias propias, estas relaciones de cooperación están basadas en un principio de paridad, es decir, las Administraciones Públicas que intervienen se sitúan al mismo nivel. Por esta razón, estas relaciones se fundamentan también en un principio de voluntariedad, es decir, tienen un carácter predominantemente negocial, pues son pactadas entre las distintas Administraciones. Y para que esta voluntariedad sea real, en ningún caso la colaboración podrá significar desequilibrios territoriales.

LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS DE COORDINACIÓN

Configuración y límites generales. La cooperación y la coordinación tienen como nexo común el ser técnicas que se orientan a flexibilizar y prevenir las disfunciones derivadas del propio sistema de distribución de competencias, pero sin alterar la titularidad y el ejercicio de las competencias propias de las entidades en relación. Ahora bien, mientras la cooperación es el campo del acuerdo en pie de igualdad, de la voluntariedad, el Tribunal Constitucional señala que toda coordinación conlleva un cierto poder de dirección, consecuencia de la posición de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto al coordinado, de modo que hay presente en la coordinación una cierta imposición, un carácter forzoso. Por esta razón, la coordinación está sujeta a diversos requisitos y limitaciones.

Requisitos de la coordinación:

Requisito material. Según la Ley de Bases de Régimen Loca procederá la coordinación de las competencias de las Entidades Locales cuando las actividades o los servicios locales trasciendan el interés propio de las correspondientes Entidades, incidan o condicionen relevantemente los intereses de la Administración del Estado o autonómica o sean concurrentes o complementarios de los de éstas. -Requisito formal. El Tribunal Constitucional tiene declarado que la coordinación constituye un límite al pleno ejercicio de las competencias propias de las Corporaciones Locales y como tal, en cuanto que afecta al alcance de la autonomía local constitucionalmente garantizada, sólo puede producirse en los casos y con las condiciones previstas en la Ley. En este sentido, la aludida ley de régimen local exige que la facultad de coordinación sea atribuida mediante ley sectorial estatal o autonómica al Gobierno o al Consejo de Gobierno, la cual debe precisar, con el suficiente grado de detalle, las condiciones y límites de la coordinación.

Límites de la coordinación

Finalidad limitada a la coherencia del sistema administrativo. La coordinación no puede perseguir la uniformidad de acción de todas las Entidades Públicas, lo cual sería contrario al principio de autonomía, sino meramente la coherencia del sistema político-administrativo globalmente considerado, es decir, la compatibilidad de las acciones de los distintos Gobiernos y Administraciones Públicas entre sí, de manera que la eficacia del conjunto del sistema no se vea gravemente comprometida o perturbada por actuaciones contradictorias o que no se produzcan vacíos o lagunas en la actuación administrativa. Por tanto, las funciones de coordinación no deben afectar en ningún caso a la autonomía de las entidades coordinadas. Carácter subsidiario de las potestades de coordinación. En las relaciones interadministrativas en general, es necesario que la finalidad de asegurar la coherencia de la actuación de los gobiernos y sus Administraciones Públicas no pueda alcanzarse a través de las técnicas de cooperación. Incluso el Tribunal Supremo ha señalado que las técnicas de cooperación y coordinación no son alternativas o discrecionalmente utilizables, sino que ha de acudirse primero a técnicas cooperadoras de carácter voluntario y, únicamente, en el caso de que éstas resulten imposibles, podría resultar justificada la utilización de técnicas de coordinación forzosa, a la que se da, por tanto, una naturaleza subsidiaria, en razón del riesgo que implican para la autonomía de los entes coordinados.

Tareas o competencias comunes en la cooperación entre Länder.(TEMA6)

Como en cada sistema federal, las RIG en Alemania se desarrollaron con el aumento de las subvenciones federales a los Länder. En 1969, una reforma de la Ley Básica reguló la distribución de subvenciones e introdujo una base constitucional para las tareas o competencias comunes. Se trata de materias que, aunque en origen eran competencia de los Länder, pasaron a ser de adopción intergubernamental en cuanto a la decisión sobre las mismas. Se otorgó al gobierno federal el derecho de apoyar a los Länder y a los gobiernos locales para la financiación de inversiones en diversas infraestructuras. Al igual que la participación de los gobiernos de los Länder en la legislación federal, los procedimientos de estas tareas comunes vinculan la cooperación intergubernamental vertical y horizontal, puesto que afectan a la distribución de recursos fiscales a las regiones y municipios. En consecuencia, los conflictos entre los representantes de los Länder están relacionados con su parte del dinero federal, aunque los gobiernos de los Länder deben cofinanciar los proyectos en los que les interesa aprovecharse de las subvenciones, por otra parte y al mismo tiempo, deben hacer que el gobierno federal aporte los recursos que estiman necesarios. Por lo tanto, los gobiernos de los Länder compiten por los fondos aunque es su interés común mantener o aumentar este fondo federal de recursos. Más allá de estas tareas comunes reguladas en la constitución, los gobiernos federal y de los Länder coordinan sus políticas fiscales en el Consejo de Planificación Fiscal y en el Consejo de Desarrollo Económico. Ambas instituciones existen con una base legal. Fueron creadas a finales de los años sesenta para coordinar la planificación a medio plazo del presupuesto y el endeudamiento público de los niveles federal, de los Länder y municipal. Las decisiones no son vinculantes, pero proporcionan directrices para las decisiones presupuestarias. Hasta el momento se ha demostrado que la coordinación no es muy efectiva, aunque debe señalarse que una parte considerable de los ingresos por impuestos en Alemania se determina por la adopción conjunta de decisiones, es decir, por leyes federales que requieren el asentimiento del Bundesrat.
Adicionalmente, el gobierno federal podía, hasta cierto punto, influir en los gastos de los niveles inferiores mediante la asignación de transferencias. Sin embargo, la reforma del federalismo fiscal, ha reforzado la coordinación intergubernamental de la política presupuestaria.

Las conferencias intergubernamentales y las redes administrativas en la cooperación entre Länder

Además de los procesos encaminados coordinar sus decisiones en el Bundesrat, los Länder alemanes cooperan en sus propios ámbitos sectoriales de política pública, para gestionar los efectos externos, para definir sus intereses comunes frente al gobierno federal y la UE o para armonizar el derecho y las prácticas administrativas. Dada la larga tradición de RIG, el alcance de esta cooperación seguramente sobrepasa lo que se requeriría según la teoría económica del federalismo. El interés de los gobiernos por proteger su poder frente a los parlamentos o los grupos de presión ha sido un factor importante para explicar este proceso. En algunos sectores de política pública, la cooperación entre los gobiernos de cada Land comenzó incluso antes de que la República Federal fuera una realidad. Desde entonces, se ha extendido a todos los sectores de actuación sobre los que los Länder tienen competencias. Sin ningún tipo de normativa constitucional los premieres y ministros de cada Land se reúnen en conferencias. En la actualidad, la mayoría de las conferencias funcionan de acuerdo a reglas formales, formuladas en reglamentos o resoluciones. Casi todas las conferencias se reúnen regularmente, y algunas, adicionalmente se reúnen con carácter extraordinario si es necesario. El ministro federal responsable de la materia es miembro de algunas conferencias, en todas las demás, se invita con regularidad a los representantes federales, que participan, como invitados. La dirección rota entre los Länder, con el ministro de un Land en ejercicio actuando como secretario. Sólo la Conferencia de Ministros de Asuntos Culturales y de Educación tiene su propio aparato burocrático, creado sobre la base de un convenio administrativo en 1959. En 2004, el personal de su secretariado supónía 216 funcionarios. Además, la conferencia establece no menos de 36 comisiones; subcomisiones y grupos de trabajo.

Después de que el gobierno de Baja Sajonia amenazara con retirarse del acuerdo, la conferencia decidíó reformar sus estructuras y aligerarlas desde el punto de vista burocrático. Otras conferencias funcionan sin un aparato burocrático mixto. En general, los técnicos sectoriales de los ministerios del Land preparan las decisiones de sus ministros o coordinan las políticas por su cuenta. Estas redes de tecnócratas se han criticado por su ineficiencia y por su falta de legitimidad. En el curso de las reformas del sector público, los primeros ministros de los Länder se esforzaron por consolidar las estructuras de RIG existentes. Durante la década de los noventa, el número de comisiones y de grupos de trabajo se redujo significativamente en las áreas de agricultura, medio ambiente, salud y transporte. En Junio de 2004 la Conferencia de Primeros Ministros aprobó una resolución solicitando a las conferencias sectoriales específicas de ministros la reducción del número de comisiones y de grupos de trabajo. Los resultados hasta el momento han diferido y varían entre los sectores de políticas. Pero en la mayoría de los casos se han suprimido comisiones y grupos de trabajo o se han fusionado. Además, los plazos límite para la cooperación deberían evitar el crecimiento de las redes burocráticas. En general, los ministros intentaron controlar mejor el trabajo de los funcionarios subordinados definiendo los mandatos y orden del día para las comisiones y grupos de trabajo. Pero además, estas formas de cooperación entre Länder están integradas en la cooperación vertical. Varias veces al año, el Canciller Federal invita a los primeros ministros de los Lander a discutir asuntos políticos, económicos y fiscales de importancia. Estos encuentros pretenden coordinar la gobernación a ambos niveles del sistema federal, mediante la mitigación de los conflictos y la comunicación de las agendas políticas. Las administraciones de los ministerios federales y de los Länder están relacionadas mediante numerosas comisiones a todos los niveles administrativos. Aquí es donde se elaboran muchos anteproyectos de ley y donde se estandarizan los procedimientos y prácticas administrativas. En general las reuniones y comisiones constituyen canales de comunicación entre niveles que están estrechamente conectados con las RIG horizontales. En contraste con la adopción de decisiones en el Bundesrat donde se ponderan los votos de los Länder, los gobiernos de cada Land cooperan en las conferencias en base de igualdad. Conformadas según el principio de cooperación entre gobiernos autónomos, las decisiones a menudo requieren de unanimidad. Algunas conferencias han introducido la mayoría cualificada o la mayoría simple como criterio de decisión. Sin embargo las negociaciones buscan el consenso, y las decisiones adoptadas por mayoría no tienen efecto para los gobiernos de los Länder que se oponen. A diferencia de la legislación y de las tareas comunes que constituyen un marco para la cooperación obligatoria, la cooperación horizontal entre Länder en las conferencias es voluntaria y las decisiones no son vinculantes. No obstante, no se debería subestimar el impacto político de estas decisiones. Al igual que en otros sistemas federales, el nivel ejecutivo predomina en todas las RIG. En Alemania, la todavía importante cooperación entre funcionarios a diferentes niveles es una carácterística distintiva. Sin embargo, los parlamentos han reaccionado frente a esta cooperación en el poder

ejecutivo. Los presidentes de los parlamentos de los Länder alemanes se reúnen por lo menos una vez al año para tratar asuntos comunes de los parlamentos. Con regularidad aprueban resoluciones sobre las reformas ecesarias del federalismo alemán, aunque con un éxito limitado. Además, los íderes o portavoces de los grupos parlamentarios en los parlamentos regionales e reúnen regularmente, de este modo los partidos no sólo relacionan sus iveles verticalmente, sino que también contribuyen a la comunicación entre los Länder. Por ultimo, cabe señalar que los representantes de los Tribunales Superiores de los Länder y de los Tribunales de Cuentas también convocan conferencias informales, normalmente una vez al año. Según la autonomía de estas instituciones, la cooperación tiene una importancia limitada, pero proporciona una evidencia adicional de la cultura particular del federalismo alemán que fomenta las políticas coordinadas y uniformes frente a la competencia y divergencia entre regiones o estados.

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