Integración Europea: Concepto y Proceso

Concepto de Integración: Tendencia del mundo actual a congregarse en bloques o unidades políticas y económicas supraestatales: “Reducción de costos de transacción, integración de países miembros en bloques económicos homogéneos con objetivos comunes”. Unión, esfuerzo de convivencia comunitaria entre Estados, socios, con reglas propias, comunes y bien definidas, dan origen a macrosociedades multilaterales.

Proceso: Distintas unidades integrantes cambian, afectan y reducen la autonomía de todos y cada uno de ellos, integrándolos en un conjunto mucho más amplio del que forman parte. La Integración regional es un proceso más específico, y que tiene lugar entre 2 o más Estados, en una escala geográfica limitada y en un plano inferior al de la integración global. Comienza casi siempre con la formación de zonas de libre comercio entre 2 o más países, sigue con la implantación de una unión aduanera, pasa generalmente a la creación de un mercado común, y a partir de ahí puede ir más lejos, hacia la integración política, una vez implantada la unión económica y monetaria. El hilo conductor que une y conduce estos nuevos modos de interacción internacional es la armonización de intereses, económicos, políticos y jurídicos, por medio de renuncias sucesivas a competencias soberanas.

Procesos de Integración Regional

La UE representa en estos momentos no sólo la experiencia más seria, singular y avanzada de integración y formación de bloques, sino que se considera también como modelo y paradigma a seguir. Es un conjunto de realizaciones progresivas encaminadas tanto a la integración económica, fiscal y monetaria como a la integración social, política e institucional.

Muchos Estados pertenecientes casi siempre a una misma zona geográfica, y con raíces históricas y culturales suficientemente homogéneas, optan de forma más segura y viable por la asociación y cooperación estrecha con otros Estados próximos y afines. Consiguen así la fuerza, competitividad y garantía necesarias para afrontar este difícil reto. La vía más segura para ingresar en la internacionalización y en la globalización es la integración regional.

La Unión Europea: Un Proyecto Exitoso

La Unión Europea es el proyecto de integración continental más exitoso hasta la fecha. Desde la firma de los tratados de París y Roma en 1951 y 1957 hasta hoy, ha evolucionado de tal manera que ha modificado radicalmente numerosos ámbitos vitales de la inmensa mayoría de los ciudadanos europeos. Inicialmente parecía tratarse tan sólo de un gran acuerdo económico, pero en 3 décadas, con la adopción del Acta Única en 1986, el proyecto adquiere carácter político y se convierte en una Comunidad abierta y con grandes ambiciones económicas, políticas y sociales. Las políticas comunitarias que se habrán de poner en práctica se confirman con el Tratado de la Unión Europea, acordado en Maastricht en 1991, y con los Tratados de Ámsterdam (1997) y Niza (2001). A partir de 2005, el proceso parece frenarse. El rechazo al Tratado Constitucional de franceses y holandeses, y la crisis económica, nos situaron en una etapa de cierta incertidumbre, de la que hemos salido gracias al apoyo unánime de los veintiocho Estados de la UE al Tratado de Lisboa (2009).

El sistema institucional de la UE resulta especialmente peculiar, por evolucionar de manera constante y por combinar mecanismos de toma de decisiones nítidamente intergubernamentales con otros claramente supraestatales. La evolución continua ha sido propiciada en buena medida por la incorporación de nuevos países, modificando también los procedimientos de adopción de decisiones. Funciona flexibilizando la toma de decisiones, de manera que la unanimidad sea la excepción y la mayoría cualificada no exija porcentajes de votos y población demasiado elevados. La federalización de la UE no se alcanzará en un espacio temporal cercano. Nuestro continente no parece preparado. Habrá que robustecer el europeísmo, necesario para aproximar la UE a los ciudadanos. En un futuro próximo, probablemente asistamos a una revitalización de la subsidiariedad como principio integrador.

Cronología del Proceso de Integración Europea

• 1951: Tratado de París, Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), mercado común del carbón y del acero entre 6 Estados europeos.
• 1957: Tratado de Roma, Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom). Mercado común que abarca una extensa variedad de bienes y servicios.
• 1965: Tratado de Bruselas, única Comisión y un único Consejo de Ministros de las Comunidades Europeas.
• 1968: Se eliminan los derechos de aduana industriales.
• 1973: Ingresan en la CEE: Dinamarca, Irlanda y Reino Unido.
• 1974: Nace el Consejo Europeo.
• 1975: Creación del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER).
• 1979: Primeras elecciones democráticas al Parlamento Europeo.
• 1981: Adhesión de Grecia.
• 1985: Jacques Delors Presidente de la Comisión, cargo durante 10 años, artífice del Tratado de la Unión Europea, mayores impulsores del proceso de integración.
• 1986: Entrada de España y Portugal. Firma del Acta Única Europea, impulso del gran mercado interior y del carácter político de la Comunidad.
• 1991: Se firma el Tratado que crea la UE. Se establece la ciudadanía europea, se crean nuevas políticas comunes y disposiciones sobre seguridad interior y se fija una Unión Monetaria para 1999. Nace el Comité de las Regiones.
• 1995: Ingreso de Austria, Finlandia y Suecia.
• 1997: Tratado de Ámsterdam. Amplía las competencias de la Unión.
• 2000: Se aprueba la Estrategia de Lisboa con el fin de adaptar la economía europea a las nuevas condiciones de la economía mundial.
• 2001: Tratado de Niza, ampliación con países del centro y este de Europa. Se reforma y potencia la votación por mayoría cualificada.
• 2002: Entra en circulación el € en 12 Estados miembros.
• 2003: Finaliza la Convención Europea, redactar el Proyecto de Tratado Constitucional para Europa.
• 2004: Ingresan en la UE: Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, Hungría, República Checa, Eslovaquia, Eslovenia, Chipre y Malta.
• 2005: Rechazo de los referendos francés y holandés al Tratado Constitucional.
• 2007: Adhesión de Bulgaria y Rumanía.
• 2009: Tratado de Lisboa, modificaciones en la toma de decisiones, nuevas reglas de mayorías, creación de cargos de responsabilidad.
• 2013: Croacia se une, así 28 Estados miembros.

Sistema Institucional de la UE

La estructura institucional de la Unión Europea presenta semejanzas con la organización estatal, pero es internacional. Las instituciones europeas han experimentado en el transcurso del tiempo una evolución notable que ha afectado a su transformación, consistente en la fusión, creación ex novo de instituciones, modificación de sus funciones y responsabilidades, o en la forma de selección de sus miembros. Guardan relación con el avance o progresión del proceso de integración hacia nuevos campos materiales y con mayor profundidad de la misma. El núcleo institucional de la UE lo conforman el Consejo Europeo y la Comisión Europea, el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea (Consejo de Ministros).

La actuación de las diferentes instituciones está presidida por el principio de equilibrio institucional, cada institución debe limitarse a actuar en el marco de las atribuciones y facultades fijadas en los Tratados, sin ejercer las que le corresponden a otras instituciones. El artículo 13.2 del TUE establece que las instituciones mantendrán entre sí una cooperación leal. Sí existe una relativa separación funcional que crea un cierto equilibrio de poderes, una lógica de checks and balances.

Las Instituciones Principales

El Consejo Europeo

Art. 15 TUE y 235-236 TFUE. Su origen procede de la progresiva institucionalización de las denominadas “Cumbres europeas”. En 1975 se celebró el primer Consejo Europeo, marcando la implicación directa de los máximos líderes políticos en el proceso de integración, dando una dimensión intergubernamental. En 1986, el Consejo Europeo obtuvo reconocimiento jurídico, indicando la composición y la periodicidad de las reuniones. En 1992, el Tratado de Maastricht lo reconoció como órgano de la Unión Europea. El Consejo Europeo dará a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones políticas generales. Puntos polémicos: Legitimidad jurídica, no estaba previsto en los Tratados constitutivos; Intervención en el ámbito comunitario, no actuaba siguiendo la iniciativa de la Comisión Europea, ni sus actos o decisiones respetaban las formas jurídicas y procedimentales, ni tampoco contaba con el Parlamento ni estaba sometido al control del Tribunal de Justicia.

En 2009, el Tratado de Lisboa lo transformó en una institución y creó la figura del Presidente del Consejo Europeo. Consecuencia jurídica: sus actos podrán ser recurridos ante el Tribunal de Justicia. Ha evolucionado adquiriendo una relevancia creciente, es posible avanzar en el proceso de integración gracias a su existencia. Es la más alta instancia, y sus reuniones se denominan «cumbres». En ellas se establece la política global de la UE y se resuelven cuestiones que no pueden solventarse en un nivel más bajo. Aborda: modificación de los tratados y las instituciones, declaraciones en el marco de la Política Exterior y de Seguridad Común, actúa como centro de debate al nivel político más elevado e intenta aportar soluciones cuando se producen desacuerdos entre los Estados miembros. No ejerce funciones legislativas que están reservadas al Consejo y al Parlamento Europeo.

Composición y Funcionamiento

Está compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, el Presidente y por el Presidente de la Comisión. El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad participa en sus trabajos y asiste a sus cumbres. Ninguno emite voto, solo tienen voz. Es una institución puramente intergubernamental, en la que son los Estados quienes adoptan las decisiones. Cuando el orden del día así lo exija, los miembros del Consejo Europeo podrán decidir contar, cada uno de ellos, con la asistencia de un ministro y en el caso del Presidente de la Comisión con la de un miembro de la Comisión.

Se reúne en Bruselas, como mínimo, cuatro veces al año, para acordar la política general de la UE y revisar los progresos. También se celebran algunos Consejos Europeos extraordinarios. Las sesiones suelen durar dos días. Su preparación previa corre a cargo de la Secretaría General del Consejo, del COREPER y del Consejo de Asuntos Generales (orden del día en colaboración con el Presidente del Consejo Europeo, la Presidencia semestral del Consejo y el Presidente de la Comisión). El orden del día permite cierta flexibilidad sobre los asuntos debatidos, posibilita la incorporación de nuevos temas no indicados previamente, el orden del día definitivo lo establece el propio Consejo Europeo al inicio de su reunión. El consenso es el procedimiento decisorio por excelencia. Supone la unanimidad de los Estados miembros, incluyendo abstenciones. Los Tratados (TUE y TFUE) también contemplan otros dos sistemas de toma de decisiones: la mayoría cualificada (nombramientos institucionales) y la mayoría simple (cuestiones de procedimiento y aprobación del reglamento interno). El quorum requerido es dos tercios de los miembros. Las sesiones de las reuniones no son públicas.

La Presidencia

El Presidente del Consejo Europeo dispone de un mandato de 2 años y medio, renovables una sola vez. No puede ejercer cargo nacional alguno. Su dedicación es exclusiva. Su elección se realiza por mayoría cualificada en el seno de la propia institución.

Actos del Consejo Europeo

El Consejo Europeo adopta, desde la óptica jurídico-formal: orientaciones, declaraciones, conclusiones y decisiones. Las conclusiones y decisiones se publican en el DOUE o se notifican si tienen un destinatario concreto. No poseen naturaleza legislativa. No son actos jurídicos ni forman parte del ordenamiento jurídico europeo.

El Consejo de la UE

Representa a los Estados miembros y es la instancia primordial en la adopción de decisiones dentro de la arquitectura institucional de la Unión Europea. Está constituido por un representante de cada Estado miembro, normalmente un ministro. Su firma es la de todo el Gobierno. Es responsable ante su Parlamento estatal y los ciudadanos a quienes dicho Parlamento representa.

Composición y Configuraciones

Las reuniones del Consejo tienen lugar de forma sectorial. El Consejo de Asuntos Generales es el encargado de coordinar el resto de formaciones del Consejo. Sus integrantes son los Ministros de Asuntos Exteriores, junto con sus asesores y ayudantes. Además, por otros ministros según los temas que se aborden, hay 10. Es presidido, por turnos, por cada Estado miembro por un período de seis meses. La Presidencia cuenta con la asistencia de la Secretaría General, que prepara y garantiza el buen funcionamiento de la institución en todos los niveles.

Competencias, Funcionamiento y COREPER

Responsabilidades básicas:

1. Aprobar las leyes europeas; legisla en común con el Parlamento Europeo. Máximo poder de decisión dentro de la Unión Europea.
2. Coordinar las políticas económicas generales de los Estados miembros, siguiendo las directrices de los tratados.
3. Concluir acuerdos internacionales entre la UE y otros países u organizaciones internacionales.
4. Aprobar el presupuesto de la UE, junto con el Parlamento Europeo.
5. Desarrollar la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) de la UE, basándose en las directrices del Consejo Europeo.
6. Coordinar la cooperación entre los tribunales nacionales y la policía en materia penal.

El Consejo celebra aproximadamente unas ochenta reuniones anuales. No funcionaría sin la existencia de órganos auxiliares, su Secretaría General ni del COREPER (encargado de preparar sus trabajos y de realizar las tareas que éste le confíe y preparar las reuniones del Consejo Europeo, junto con la Secretaría General del Consejo y el Consejo de Asuntos Generales) o Comité de Representantes Permanentes, que preparan las reuniones y decisiones.

En Bruselas cada Estado miembro de la UE tiene su Embajada o Representación Permanente. Los REPER son los encargados de coordinar con los órganos de la Administración del Estado aquellos asuntos relacionados con la Unión Europea. Representan al Estado, deben canalizar toda la documentación comunitaria e informar sobre todos los temas comunitarios de interés para su país, negociar y contactar con sus mandatarios políticos, en las mesas negociadoras de la Comisión y del Consejo. La composición de los REPER es de 40 a 100 personas. Acuden a las reuniones del COREPER y distribuyen la información emitida por los órganos e instituciones de la UE. Sus miembros suelen integrar la delegación del Estado en los diferentes niveles de negociación de la propuesta normativa comunitaria en el seno del Consejo y participar además como expertos en los comités consultivos de la Comisión. Se reúnen semanalmente en el COREPER. La Presidencia del COREPER (y grupos de trabajo) es ejercida por el Estado miembro que asume la presidencia semestral del Consejo. El mecanismo de funcionamiento del Consejo es a través de comités y grupos de trabajo de expertos que preparan las decisiones a tomar en las reuniones ministeriales.

Finalizadas las discusiones, si se consigue alcanzar un acuerdo, el asunto debatido es catalogado entre los denominados puntos A, que serán aprobados en la reunión ministerial sin necesidad de ser debatidos. Si no se alcanza el acuerdo, el asunto en cuestión se clasifica como punto B, debatido de nuevo por los ministros en el encuentro que concluye el proceso decisorio en el seno del Consejo o, apartarlo momentánea o definitivamente. Los Comités y grupos de trabajo son órganos auxiliares, permanentes o temporales, destinados al estudio y examen técnico de las propuestas de la Comisión. Están integrados por miembros de las Representaciones Permanentes y por delegados estatales o regionales especializados en las materias sometidas a debate. Su creación corresponde al COREPER. Pueden tener duración limitada o ad hoc, o ilimitada. Existen algo más de 200, y cada semestre, la presidencia en ejercicio comunica al Secretario General del Consejo la lista de grupos con su presidente y el representante del Estado que asume la presidencia. El COREPER se reúne semanalmente: el COREPER I (Representantes Permanentes Adjuntos) y el COREPER II (Embajadores); COREPER II se encarga de Asuntos Generales, Asuntos Exteriores, ECOFIN y Justicia e Interior) y el COREPER I de las 6 restantes.

Las Votaciones

Las decisiones del Consejo se adoptan mediante votación. Cuanto mayor es la población de un Estado miembro, más votos posee: España 27, en total 352. En algunos ámbitos considerados especiales, las decisiones del Consejo tienen que ser unánimes. Tiene poder de veto en las otras el Consejo decide por mayoría cualificada:

• Para aprobar una propuesta de la Comisión, se reúne un mínimo de 260 votos a favor (73,9% del total).
• Para aprobar cualquier otro acto, se reúnen 260 votos a favor con una mayoría de dos tercios de los Estados miembros.

Un Estado miembro puede pedir la confirmación de que los votos a favor representan al menos el 62% de la población total de la Unión. De no ser así, la decisión no se adopta. La minoría de bloqueo deberá estar formada por al menos cuatro Estados que representen a más del 35% de la población o por trece Estados.

Mayoría simple en los siguientes supuestos:

1. Para la aprobación de su Reglamento interno.
2. Para pedir a la Comisión que realice los estudios necesarios para la consecución de los objetivos comunes y le presente las propuestas adecuadas.
3. Para instar al Tribunal de Justicia a destituir a un miembro de la Comisión por incumplir los requisitos exigidos para el ejercicio de su cargo.

La Comisión Europea

Es una institución independiente de los Estados miembros que defiende y representa los intereses de la Unión en su conjunto. Sus propuestas se convertirán en leyes europeas siempre que cuenten con la aprobación del Parlamento Europeo y del Consejo. En la elaboración de una iniciativa intervienen actores: administraciones estatales y regionales, presionando a sus representantes. La Comisión, para obtener una mayor seguridad en la adecuación de sus propuestas, debe tener más garantías de su aprobación en el Consejo. Con anterioridad a la adopción de una decisión por parte del Consejo, se desarrolla un diálogo continuado entre esta institución y la Comisión, que ha de modificar su propuesta, para obtener su aprobación. Ejerce además el poder ejecutivo en la UE, siendo responsable de aplicar las decisiones del Parlamento y del Consejo. Aplica sus políticas, ejecuta sus programas y utiliza sus fondos.

Composición y Nombramiento

Está compuesta por 28 Comisarios, uno por cada Estado miembro. El Presidente de la Comisión puede distribuir y modificar las áreas de responsabilidad política entre los Comisarios durante su mandato de 5 años. Su mandato puede concluir anticipadamente por moción de censura contra su gestión por parte del Parlamento; fallecimiento; dimisión voluntaria; o cese por el Tribunal de Justicia, a instancia del Consejo o de la propia Comisión, por dejar de reunir las condiciones necesarias para el ejercicio de sus funciones o por la comisión de una falta grave. El Comisario cesado, dimisionario o fallecido es sustituido por un nuevo comisario nombrado por el Consejo por mayoría cualificada, sin necesidad de presentarse ante el Parlamento. El nuevo Comisario finaliza el mandato de su predecesor, de modo que la Comisión es renovada, o no, en su conjunto por otros 5 años.

El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad es nombrado por el Consejo Europeo por mayoría cualificada, con la aprobación del Presidente de la Comisión. Desempeñará además el cargo de Vicepresidente de la Comisión. Presidirá los Consejos de Asuntos Exteriores. La primera persona en ocupar este cargo fue Catherine Ashton, en el período 2010-2014. Cuenta con la asistencia del Servicio Europeo de Acción Exterior.

El Consejo Europeo debe tener en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo para proponer, por mayoría cualificada, al candidato a Presidente de la Comisión. Es el Parlamento quien lo elige; si no consigue la mayoría necesaria, el Consejo Europeo designa otro candidato que se somete igualmente a la votación de la Eurocámara. El nuevo Presidente de la Comisión es Jean-Claude Juncker hasta 2019. Una vez elegido Presidente de la Comisión, éste inicia contactos con los gobiernos de los Estados miembros para proponer a los Comisarios. Su aprobación requiere la mayoría cualificada del Consejo y la mayoría de los votos emitidos del Parlamento.

Los miembros de la Comisión deben dimitir si el Presidente así lo solicita, con la autorización previa de la mayoría de Comisarios, en el caso del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad debe estar de acuerdo el Consejo Europeo. Si se produjese una moción de censura apoyada mayoritariamente por el Parlamento Europeo, toda la Comisión cesaría, incluidos su Presidente y el Alto Representante, en calidad de Vicepresidente (seguiría ejerciendo sus funciones en materia de Asuntos Exteriores y Política de Seguridad).

La Comisión se reúne una vez por semana, en Bruselas. Cada punto del orden del día es presentado por el Comisario responsable del área en cuestión, y el Colegio de Comisarios adopta una decisión colectiva al respecto. La votación requiere mayoría absoluta (15 de 28 votos). La Comisión es políticamente responsable ante el Parlamento Europeo, que tiene el poder de destituirla adoptando una moción de censura. La Comisión asiste a todas las sesiones del Parlamento para aclarar y justificar sus políticas. También contesta regularmente a las preguntas escritas y orales planteadas por los diputados.

Competencias

La Comisión tiene las siguientes competencias:

• Iniciativa legislativa.
• Ejecución de las políticas.
• Guardiana del interés de la Unión y del cumplimiento de los tratados.
• Representación de la Unión en el concierto internacional, siendo su portavoz y negociando los acuerdos internacionales.

Funcionamiento

La Comisión se organiza en departamentos, Direcciones Generales (DG) y Servicios. Cada DG se ocupa de un área concreta y está dirigida por un Director General. La coordinación global corre a cargo de la Secretaría General, que gestiona las reuniones semanales de la Comisión. Está dirigida por el Secretario General, que responde directamente ante el Presidente de la Comisión.

El trabajo cotidiano de la Comisión corre a cargo de sus técnicos administrativos, expertos, traductores, intérpretes y personal de secretaría, en total unos 25.000 funcionarios europeos. Son ciudadanos de todos los países de la UE, seleccionados por oposición.

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