1TEMA 13: EL DERECHO DEL GASTO PÚBLICO: EL PRESUPUESTO 5.1. El Presupuesto: concepto y estructura Concepto: Desde una perspectiva jurídica, el presupuesto es un instrumento de manifestación del principio de legalidad, es el acto del poder legislativo a través del cual se autoriza el importe máximo de los gastos que el gobierno puede realizar durante un período de tiempo determinado. El artículo 32 LGP nos da la definición legal o jurídica de lo que son los presupuestos generales del Estado. Conforme a este artículo tenemos que son: la expresión cifrada (numérica), conjunta (global) y sistemática (conectada entre sí por razones y principios) de los derechos y obligaciones (de los ingresos y los gastos) a liquidar durante el ejercicio (está pensado por un período determinado) por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal. Contenido: En materia presupuestaria, el artículo 134 CE dedica 7 apartados. De ellos, nos interesa para empezar el 134.2: los presupuestos generales del estado tienen carácter anual e incluirán el total de gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. Se trata así el contenido indispensable. De acuerdo con el citado artículo, podemos distinguir un doble contenido: por un lado, un contenido objetivo de ingresos, gastos y beneficios fiscales y por otro lado un contenido subjetivo en referencia al sector público estatal. – En relación a los ingresos, el presupuesto constituye una mera previsión de su importe sin mayor relevancia jurídica que los recursos que desea obtener y servían a los entes para financiar sus gastos. – En relación con los gastos, el presupuesto despliega todos sus efectos jurídicos al constituir una auténtica autorización para su realización. – También deberá contener el importe de los beneficios fiscales que afecta los tributos del Estado. Se trata de una manera previsión de las cuantías que el Estado deja de ingresar en sus arcas como consecuencia de la aplicación de cualquier tipo de beneficio fiscal. El conjunto del sector público estatal se describe en el artículo 2 LGP, que es la ley que regula el gasto público y el presupuesto. Nos describe qué es el sector público estatal, que incluye: – La Administración General del Estado. – Los organismos autónomos dependientes de la Administración General del Estado. – Las entidades públicas empresariales, dependientes de la Administración General del Estado, o de cualesquiera otros organismos públicos vinculados o dependientes de ella. – Las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social en su función pública de colaboración en la gestión de la Seguridad Social, así como sus centros y entidades mancomunados. – Las sociedades mercantiles estatales, definidas en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas. – Las fundaciones del sector público estatal, definidas en la Ley de Fundaciones. – Las entidades estatales de derecho público distintas a las mencionadas en los párrafos b y c de este apartado. – Los consorcios dotados de personalidad jurídica propia cuando uno o varios de los sujetos enumerados en este artículo hayan aportado mayoritariamente a los mismos bienes y que sus actos estén sujetos directa o indirectamente al poder de decisión de un órgano del Estado. Estructura: De acuerdo con el artículo 39 LGP, es competencia del Ministerio de Hacienda la determinación de la estructura de los presupuestos generales del Estado, atendiendo a la organización del sector público estatal, la naturaleza económica de los ingresos y los gastos, las finalidades y objetivos que se pretenden alcanzar. Esta tarea se lleva a cabo mediante la aprobación anual de una orden ministerial. El artículo 39 recoge los criterios básicos que estructurar el presupuesto, los cuales son desarollados en los arts 40 y 41 LGP, en relación a los ingresos y gastos respectivamente. Estructura de los estados de gastos: Los criterios estructuración del gasto público son los que se describen en el artículo 40 LGP: • Clasificación orgánica: para comprender mejor los ingresos y los gastos se atiende a cuál es el órgano que gasta y cuál el que ingresa. • Clasificación económica: agrupa ingresos y gastos en dos cuentas distintas, cuenta de renta y cuenta de capital. Es una clasificación bastante tradicional porque la cuenta de renta agrupa los gastos e ingresos corrientes (tributos, pago de nóminas a los funcionarios -un gasto cotidiano-). La otra es la cuenta de capital, donde hay gastos e ingresos extraordinarios dirigidos a inversiones. • Clasificación funcional: atiende sobre todo a gastos. Hay que atender a cuáles son las funciones que persigue el ente público que ha creado ese presupuesto (ej: formación, ayudas al desarrollo…). Si analizamos el gasto desde esta perspectiva deberemos atender no sólo al gasto del ministerio de educación sino también el de otros órganos o entes del estado que también desarrollen esta función. • Clasificación por programas: esta clasificación atiende a un programa concreto que se propone el ente público (ej: erradicación del analfabetismo, dentro de la función de educación, habrá una partida concreta para este programa). • Clasificación territorial: esta clasificación atiende a cuál es el territorio en el que se obtienen los ingresos y se realizan los gastos. Estructura de los estados de ingresos: Los criterios estructuración del gasto público son los que se describen en el artículo 41 LGP: • Clasificación orgánica: conlleva la ordenación de los ingresos públicos según corresponda al ente del sector público estatal correspondiente. • Clasificación económica: los ingresos agrupara atendiendo su naturaleza económica según sean ingresos corrientes, ingresos de capital o bien ingresos derivados de operaciones financieras. 5.2 Efectos del presupuesto respecto a gastos e ingresos El presupuesto tiene normas jurídicas, la ley de presupuestos, que no es un mero plan económico de cifras y partidas presupuestarias, sino que también incluye normas jurídicas que regulan la actividad administrativa que va a hacer posible esos gastos. Esto quiere decir que si un Ministerio tiene una partida económica con una cifra destinada a unas compras, se van a producir relaciones jurídicas que posibilitarán la producción del gasto, y cuando se emitan las facturas se habrá producido el gasto. Pero hay problemas que pueden surgir a través de la aplicación del artículo 21 y 46 LGP: – Exigibilidad de las obligaciones del artículo 21 LGP: las obligaciones de la HP estatal solo serán exigibles cuando se deriven de la ejecución del presupuesto conforme se dice en esta ley, a través de sentencia judicial firme condenatoria para el Estado o a través de operaciones no presupuestarias legalmente autorizadas (ej: anticipos al tesoro). Si las obligaciones tienen por causa prestaciones o servicios, el pago no podrá efectuarse si el acreedor no ha cumplido o garantizado su correlativa obligación. En el ámbito de la Hacienda Pública estatal, no podrá efectuarse el desembolso anticipado de las aportaciones comprometidas en virtud de convenios de colaboración y encomiendas de gestión con carácter previo a la ejecución y justificación de las prestaciones previstas en los mismos. – Limitación de los compromisos de gasto (46 LGP): los créditos para gastos son limitativos. No podrán adquirirse compromisos de gasto ni adquirirse obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a ley que incumplan esta limitación. La LGP establece los mecanismos suficientes para que las obligaciones contraídas se cumplan, por un camino u otro, pero se amparan los derechos y deberes de los ciudadanos frente a la AP. 5.3. Contenido: principios presupuestarios (unidad, equilibrio y especialidad). Ámbito temporal. Son las reglas de buen gobierno de la institución presupuestaria, y comprenderían: Unidad: Significa que todos los ingresos del estado tienen que figurar en un único presupuesto y han de destinarse indistintamente a financiar todos los gastos públicos. La idea es que todo el dinero entra, va a parar a un fondo único, y de ahí van saliendo para afrontar todos los gastos. Algunos puntualizan que la unidad implica un único acto de decisión y aprobación, aunque es una apreciación discutible. Así se facilita el control, que en materia presupuestaria es muy importante. No es un control gratuito, porque si las cosas se realizan correctamente se garantiza la eficacia de la actividad financiera, y se hace mejor si hay que controlar y analizar un único presupuesto. Este principio de unidad se descompone en 4 criterios más concretos: – Unidad en sentido estricto: es decir, que tiene que haber un único presupuesto por cada persona jurídica pública, se podría decir que cuando un ente público tiene personalidad jurídica tiene que tener su propio presupuesto. No obstante tiene que introducirse un matiz: cada ente tiene su presupuesto pero luego agrupamos una serie de entes dentro del sector público estatal, y al fin y al cabo quien decide es el Estado, lo que explicaría la agrupación en único presupuesto de su presupuesto (de la Administración General del Estado) y de todos aquellos entes sobre los cuales decide. – Principio de universalidad: todos los gastos y todos los ingresos públicos tienen que figurar en este presupuesto, establecido en el artículo 134.2 CE. No se admiten ingresos extrapresupuestarios ni gastos extrapresupuestarios, porque si no existiese este principio podrían darse problemas de déficit. Lo mismo en cuanto ingresos, los ingresos presupuestados son los que se pueden exigir conforme al ordenamiento vigente, y si es extrapresupuestario tiene que estar prohibido. – Unidad de caja: la unidad de caja implica que todos los fondos públicos van a parar al tesoro público. La regulación del tesoro público la tenemos en los artículos 90 y siguientes LGP. El tesoro público tiene cuentas abiertas en el Banco de España. – Principio de no afectación: implica que un ente público, para la cobertura de los fines públicos que tiene asignados, debe emplear indistintamente todos sus recursos. Sin embargo, esto tiene fisuras, porque a veces aparecen algunos tributos afectados, generalmente a nivel autonómico. Esto no es muy perjudicial al ser recaudaciones muy pequeñas, pero es una práctica que se aparta del principio de no afectación. Especialidad: En materia presupuestaria parte de las siguientes premisas: – El poder legislativo, cuando aprueba la ley de presupuestos autoriza un determinado volumen de gastos. – El poder legislativo determina los fines en los que se va a gastar el dinero y los medios que se van a utilizar para conseguir esos fines, estableciendo límites desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo e incluso temporales. Tiene estas tres vertientes: ➔ Especialidad cualitativa: nos la da el artículo 42 LGP: los créditos para gastos se determinaran exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la ley de presupuestos. Este principio tiene una quiebra, la del artículo 52, a través de las denominadas transferencias de crédito, que son traspasos de dotaciones entre créditos. Este artículo también establece una serie de restricciones (Ej: La ley, en sus anexos, nos puede decir que hay una partida por ejemplo en el Ministerio de Industria para renovar el parque móvil ministerial, y el millón de euros que está destinado para ello no puede gastarse en otra cosa. No obstante el artículo 52 establece la posibilidad de la transferencia de crédito, y si sobra de este millón de euros, se puede destinar a una partida para la compra de helicópteros). Esto tiene limitaciones en el propio artículo 52. Muchas veces hay pequeñas reformas en la ley presupuestaria promovidas por los gobiernos o para conseguir más dinero o tener más libertad de acción para mover el dinero. ➔ Especialidad cuantitativa: Esta especialidad se recoge en el artículo 46 LGP, que dice que los créditos para gastos son limitativos. No podrán adquirirse compromisos de gasto ni adquirirse obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a ley que incumplan esta limitación, sin perjuicio de las responsabilidades reguladas en el título VII de esta Ley. Esto tiene como excepciones las llamadas generaciones de créditos del artículo 53 y los créditos ampliables del artículo 54. Son las dos excepciones al criterio de especialidad cuantitativa. ➔ Generación de crédito (53 LGP): implica que hay unos créditos aprobados pero se modifican al alza o se incrementan porque se realizan ingresos no previstos o ingresos superiores a los que están presupuestados. Ej: los ingresos de la venta de bienes y prestaciones de servicios o enajenaciones del inmovilizado –venta de una proporción del patrimonio de ese ente-. ➔ Créditos ampliables (54 LGP): estos son un poco más concretos. Excepcionalmente son ampliables los créditos en dos situaciones excepcionales: 1. Deuda pública: máximo respaldo jurídico para la deuda pública según la CE y especificación a partir de este artículo. 2. Para cubrir los créditos para pago de pensiones: nunca al pensionista se le podrá decir que no hay dinero para cubrir el pago de la pensión que le corresponde. ➔ Especialidad temporal: el gasto público presupuestado debe hacerse en un tiempo determinado. El gasto público o presupuestado se rige mediante un presupuesto de duración anual según dice la CE en el artículo 134.2, por lo que cuando se habla del principio de especialidad temporal se habla del principio de anualidad presupuestaria. La anualidad se refiere tanto a la aprobación como a la ejecución. A la aprobación porque cada año hay que aprobar el presupuesto, por lo que hay que plantearse la hipótesis de que no se apruebe antes de que culmine el plazo de vigencia: el artículo 134 ya lo contempla: si la ley de presupuestos no se aprobara, se considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos anteriores hasta la aprobación de los nuevos. Lo que la CE hace es impedir un vacío. Hay que tener en cuenta que en materia de ejecución del presupuesto regiría el artículo 34 LGP cuando nos dice que el ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural y que a él se imputarán los derechos económicos liquidados durante el ejercicio y las obligaciones económicas reconocidas hasta el fin del mes de Diciembre. En materia presupuestaria los gastos se aprueban, pero los ingresos solo se prevén. Porque sólo hay previsiones de ingresos, porque se puede determinar cuánto se necesita gastar, pero en cambio, es mucho más difícil de concretar cuánto se va a ingresar: no hay una obligación jurídica de cumplirlas. Hay excepciones en la especialidad temporal. Nos las da el artículo 55 LGP cuando nos habla de los créditos extraordinarios o suplementos de crédito. Es diferente una cosa que otra, el crédito extraordinario surge cuando no hay crédito previsto. El suplemento de crédito, en cambio, aparece cuando sí existe crédito pero es insuficiente y no es de aquellos créditos ampliables. Tanto los créditos extraordinarios como los suplementos de crédito requieren su autorización o aprobación mediante ley. Lo normal es que, cuando hay desastres naturales, como hay que cubrirlos, se tramite una ley urgente de crédito extraordinario para cubrirlo. Equilibrio presupuestario: El principio de equilibrio hay que decir que es un principio tradicional dentro de lo que es la materia presupuestaria. El ideal de equilibrio presupuestario es un postulado propio del estado liberal, y supone que tiene que haber tantos gastos como ingresos (ordinarios y extraordinarios). Pasó una cierta etapa de oscuridad, pero desde el tratado de Maastricht, en la medida en que para estar dentro de la Uníón tiene que haber un déficit máximo del 3%, ha hecho que el equilibrio vuelva a tener mucha actualidad. España recogíó este principio juridificándolo, y en el año 2001 se dictó la ley de estabilidad presupuestaria. Posteriormente, en el año 2006 se introdujo una reforma en esta ley para flexibilizar el rigor de este principio. Los mecanismos que establece la regulación de la estabilidad presupuestaria son de eficacia relativa. Como que en la Uníón económica y monetaria el portavoz es el estado y no los entes subcentrales, el responsable es el Estado, que deberá adoptar medidas para que éstos cumplan los objetivos con los que se ha comprometido el estado. Desde el punto de vista jurídico, como la CE impone que para regular la financiación autonómica hay que utilizar LO, en 2001, cuando se reguló la estabilidad presupuestaria, se hizo una ley ordinaria para el estado en general y otra LO para regular este principio en el plano autonómico. En la actualidad, la estabilidad presupuestaria se rige por un texto refundido aprobado por el RD legislativo 2/2007 En materia presupuestaria, el núcleo de la regulación es la ley general presupuestaria, algunos artículos de la CE y algunas normas de importancia como este RD o la ley del Tribunal de Cuentas: pocas leyes y algunos reglamentos. El cuerpo normativo es bastante reducido. Nos conviene saber de la regulación jurídica del régimen presupuestario: – Se aplica a todas las administraciones públicas de cada estado y proviene del tratado de Maastricht. – La estabilidad presupuestaria quiere decir, según el artículo 3 del RD “situación de equilibrio o súperávit” (siempre va a sobrar dinero). La ley es más rigurosa que la de Maastricht, porque en éste se permite un déficit del 3%. – La reforma de 2006 establecíó una flexibilización del principio, porque aunque se sigue exigiendo estabilidad, ésta no se mediría año a año sino desde una perspectiva plurianual, con más margen para las AP, porque se deben cumplir en ciclos. – Es importante saber qué sucede si no se cumplen los objetivos de estabilidad presupuestaria, y esto nos lo dice el artículo 10, pensado para entes distintos al estatal (administraciones donde no hay una relación de jerarquía, como con las CCAA): si hay incumplimiento o riesgo de incumplimiento, se hará una advertencia. Si finalmente se produce el incumplimiento, el ente incumplidor debe presentar un plan económico financiero de reequilibrio para planificar cómo se va a volver a la situación de estabilidad, como se va a reequilibrar. Si falla el plan, de forma sibilina o prudente, primero el apartado 4 dice que el cumplimiento del objetivo de estabilidad se tendrá en cuenta a la hora de autorizar el crédito de estos entes, porque en materia de deuda pública las CCAA y las entidades locales están sujetas a una cierta autorización o control –para la deuda a largo plazo, la de corto plazo es más libre-. – El artículo 10.5 dice que en caso de que un sujeto incumplidor provoque que el Estado español como estado a su vez incumpla los compromisos con la UE, le pasarán factura, es decir, concretamente dice el artículo que “quienes incumplan o contribuyan a producir el incumplimiento de las obligaciones asumidas por España frente a la Uníón Europea como consecuencia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, asumirán en la parte que les sea imputable las responsabilidades que de tal incumplimiento se hubiesen derivado”. 5.4. Elaboración, aprobación, ejecución y control del presupuesto El artículo 134.1 CE dice que corresponde al Gobierno la elaboración de los presupuestos generales y al Parlamento su examen, aprobación y enmienda. El camino de la elaboración es complicado. Si tenemos que la aprobación del presupuesto es a finales de Diciembre, en el mes de Febrero o Marzo se aprueba una orden ministerial que detalla cómo tiene que ser la estructura del próximo presupuesto y da la orden para que los ministerios empiecen a trabajar en el presupuesto de su departamento. En consecuencia, los distintos departamentos ministeriales elaboraran sus anteproyectos de presupuesto, pasándolo al ministerio de hacienda antes de primeros de Mayo. El ministerio de HP, hará un anteproyecto de presupuesto global coordinando todos estos, y sumándoles los anteproyectos del resto de entes del SP estatal, y elaborando un anteproyecto general de presupuesto del Estado que presentará ante el Consejo de Ministros. Antes del 1 de Octubre tienen que llegar al congreso de diputados el proyecto de ley aprobado por el Consejo de Ministros de presupuestos generales del Estado. La tramitación parlamentaria es acelerada y preferente, en menos de 3 meses deben discutirse, enmendarse y aprobarse o no estos presupuestos generales del Estado. El artículo 134.7 CE dice que la ley de presupuestos no puede crear tributos, pero podrá modificarlos si tiene un mandato legal para ello. Esto se dice porque en la ley de presupuestos tiene una tramitación parlamentaria por vía de urgencia, y la discusión que se haga de las diversas materias deberá hacerse con prisas y por bloques. Si dentro de la tramitación de la ley de presupuestos se empiezan a colar otras reformas, estas reformas no serían suficientemente debatidas en la tramitación de la ley, y sería incorrecto utilizar un cauce pensado para permitir que los presupuestos se aprueben a tiempo para colar reformas cuya aprobación precisa de una tramitación y discusión más pausada. No obstante, algunas reformas de la última ley de presupuestos podrían ponerse en duda. Por lo general, no obstante, no se producen. A pesar de ello, periódicamente hay leyes que hacen reformas generales de varias cosas a la vez. EJECUCIÓN Y CONTROL DEL PRESUPUESTO: Ejecución: está regulado a partir del artículo 73 LGP. Por un lado, hay que diferenciar ingresos de gastos. La ejecución de los ingresos no tiene que verse, porque tienen su regulación estable, y a medida que se van produciendo los tributos se van ingresando. Los gastos, por su parte, hay que ver como se hacen los pagos, porque siendo dinero público tienen un cierto procedimiento: 1. Cuando en un ente o ministerio, dentro de una unidad administrativa, se va a realizar un gasto, tiene que hacerse una propuesta de gasto que tiene que formular una autoridad dentro del ministerio. 2. Otro órgano tiene que aprobar ese gasto. 3. El gasto aprobado tiene que tener necesariamente su reflejo presupuestario, lo que implica el compromiso del gasto. 4. Reconocimiento de la obligación por parte del ente: implica liquidar la cuantía a pagar (liquidar supone cifrar, fijar la cuantía exacta que hay que pagar). 5. Después de todo esto se hace una orden de pago. Hay dos clases: – Órdenes de pago en firme: cuando se aprueba el pago ya hay justificante documental de que este pago existe. – Ordenes a justificar: se hace el pago cuando todavía no se ha justificado el hecho que justifica ese pago. Ej: una construcción. Control de la ejecución del presupuesto: tiene que haber un control sobre el correcto manejo del dinero, y que este manejo se haga conforme a la ley. Por ello hay una pluralidad de controles en la actualidad, con diversos órganos y tipos de control sobre el gasto: – Control administrativo de orden interno: viene regulado en los artículos 140 y siguientes LGP. Lo hace la administración sobre el gasto de la propia administración a través del órgano de la intervención general de la administración del estado. Es un control permanente sobre la administración del Estado. También hay órganos para fiscalizar la actuación de gasto de las administraciones autonómicas y locales. – Control jurisdiccional de orden externo: hablamos de jurisdiccional cuando hablamos del Tribunal de Cuentas, un órgano con rango constitucional, que lo califica como “órgano máximo fiscalizador del sector público estatal”. Está también regulado por la LO 2/82. Lo carácterístico de este tribunal, que no es propiamente un tribunal jurisdiccional, es que es un control externo a la administración y por tanto independiente. Las funciones que ejerce el tribunal de cuentas son de dos clases: ➔ La fiscalización económico financiera: la labor de control de la ejecución del presupuesto y que se manifiesta en un documento: la cuenta general del estado. ➔ Jurisdicción contable: se ocupa de determinar posibles responsabilidades en los funcionarios que han manejado los fondos públicos. – Control parlamentario: es un control de orden político que desarrolla el poder legislativo, porque según la CE quien aprueba el presupuesto son las Cortes, y le compete vigilar si aquello que se aprobó se ha realizado tal y como se aprobó. Las ocasiones de control del parlamento sobre la ejecución del Gobierno son variadas: ➔ En el propio trámite de la ley de presupuestos, la propia aprobación y las enmiendas, así como las preguntas, son ya una forma de controlar qué se va a aprobar. ➔ Cuando el Gobierno pide leyes de aumento de crédito o de crédito extraordinario, la ley pasa por las Cortes Generales, por lo que también serán controladas. ➔ Además, el gobierno tiene que enviar a las cortes, con carácter periódico, informes sobre el estado de ejecución del presupuesto al parlamento a través de la comisión de presupuestos. ➔ Esa cuenta general del Estado que elabora el Tribunal de cuentas también va a parar a las cortes generales, y se tendrá que someter a aprobación mediante lo que se denomina la ley de cuentas (que realmente no es una ley).