Lección 7. La ley orgánica1. Definición formal y material

La ley orgánica es un tipo de ley cualificada por su ámbito material y por su carácter formal.

Material, porque la misma se reserva para la regulación del desarrollo de los derechos fundamentales, la aprobación de los estatutos de autonomía y el régimen electoral general u otros supuestos previstos en la Constitución.
Formal, en cuanto exige mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto.

2. Diversos problemas de su régimen jurídico. RAZONES

A) La explicación de su presencia en nuestro sistema de fuentes

1ªSu presencia en nuestro sistema de fuentes descansa en motivos más políticos que jurídicos. Se pensaba que mediante la ley orgánica se podía prolongar el proceso constituyente en relación con determinadas materias consideradas de gran importancia política, a las que convenía imponer un cierto consenso al exigir mayoría absoluta del Congreso para su aprobación, modificación o derogación.
B)

Su naturaleza jurídica

2ºDeterminados autores consideran que la ley orgánica prevalece jerárquicamente sobre la ordinaria, por lo que en el sistema de fuentes se sitúa entre Constitución y ley. La tesis debe rechazarse, pues ni las normas proceden de órganos distintos entre los cuales existan relaciones de subordinación, ni cabe concurrencia material entre ambas;
la Constitución reserva a la ley orgánica un ámbito material propio, no hay un conflicto de contradicción sino de ocupación.
C)

Su especificidad procedimental

La 3ª cuestión hace referencia a las especialidades que presenta la elaboración de una ley orgánica frente a una ordinaria: Es el Congreso quien determina si se trata de ley orgánica o viceversa, con independencia de la opinión del gobierno al presentar el proyecto de ley. La mayoría absoluta del congreso se requiere en una votación sobre el  conjunto del proyecto.  El Senado enmienda el texto sin procedimientos especiales, y de la misma forma sucede en el Congreso, tramitándose como cualquier texto legislativo ordinario. Sin embargo, posteriormente el texto requiere ser aprobado por mayoría absoluta.

D) La determinación de su ámbito material

1. La enumeración constitucional de las materias reservadas

4ªLa Constitución se encarga su enumeración taxativa

Las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía, las que aprueban en el régimen electoral general;  y las demás previstas en la Constitución. Por desarrollo de los derechos y libertades fundamentales, el constituyente parece referirse a la sección 1ª del capítulo II. Hay derechos  que no pueden ser objeto de desarrollo, pues operar de este modo tendría efectos restrictivos o superfluos: el derecho a la vida, por ejemplo, no puede desarrollarse.

Una vez aclarados cuales son los derechos, habrá que determinar que se entiende por desarrollo.
En primer lugar, existe una interpretación muy amplia que comprende cualquier referencia a los derechos, incluso si ésta es incidental u ocasional.
Esta tesis debe rechazarse pues implica que el legislador ordinario queda desapoderado en todo lo regulado por el legislador orgánico.

En segundo lugar, García de Enterría propone que por desarrollo se entienda una regulación frontal, directa, detallada y en la medida de lo posible completa de los derechos. Esta posibilidad parece más plausible si consideramos que por desarrollar en el lenguaje jurídico se entiende “especificar o ejecutar en todo su ámbito una ley o precepto anterior completamente determinado”

La tercera posibilidad es la más plausible para el profesor Solozábal Echevarría, para el cual el desarrollo se referiría a una regulación global o básica, no necesariamente detallada, que permita una remisión al legislador ordinario, que no puede hacerse en blanco o en términos genérico e incluso a la Administración.

La referencia al régimen electoral general exige  determinar el significado del término general. Se podría considerar que es sinónimo de básico o fundamental, pudiendo abarcar todo tipo de elecciones, o, por el contrario, que determina exclusivamente el carácter de las elecciones, refiriéndose por tanto solo a las que comprenden todo el Estado, excluyendo a las de ámbito autonómico o local.

2. La invasión por parte de la ley ordinaria de la materia reservada a la ley orgánica

Como establece el artículo 28 de la LOTC, una ley ordinaria invasora del ámbito reservado a la ley orgánica podrá ser declarada inconstitucional.
Ello no implica que el legislador ordinario no pueda entrar nunca a regular materias orgánicas, sino que cuando lo haga deberá contar con habilitación expresa y limitada, de modo que su intervención normadora tenga un sentido complementario o adicional.

3. El problema de las materias conexas

Mucho más frecuente es el caso inverso, es decir, cuando la extralimitación normadora corre a cargo del legislador. Por razones de seguridad, el legislador orgánico puede considerar pertinente agotar una materia, lo que le impulsa a ocuparse de los flancos, de las materias conexas o relacionadas.
El problema es jurídico, la inclusión de una materia en la ley orgánica provoca  que en el futuro quede indisponible para el legislador ordinario, alterándose así la distribución competencial diseñada por el legislador.

Para Santamaría Pastor, si una ley orgánica se introduce en un ámbito que no es el suyo, el trámite sería constitucionalmente irrelevante, la ley no pasaría de ser ordinaria, pudiendo posteriormente ser modificada o derogada por otra del mismo carácter.  Para Solozábal, la necesaria protección jurídica impide al legislador ordinario proceder a regular una materia considerada  orgánica, se ignoraría la presunción de validez de la ley orgánica, que quedaría provisionalmente en manos del legislador ordinario.

El Tribunal Constitucional se ha ocupado de esta cuestión en dos importantes fallos:

-En la STC 5/1981 se admite la inclusión en la ley orgánica de preceptos reguladores de materias conexas; todo lo incluido en una ley orgánica goza, en principio, de la protección conferida a este tipo de norma.

-En la STC 76/1983 se limita en términos estrictos el ámbito a que pueden referirse las materias conexas: ha de tratarse del desarrollo necesario del ámbito material reservado a la ley orgánica; entre la materia conexa y la reservada a la ley orgánica es necesario un vínculo directo e inevitable. Se exige que el legislador especifique los preceptos dedicados a la regulación de las materias conexas. Por último, el Tribunal se reserva la última palabra sobre la adecuación de la delimitación material a la que procede el legislador orgánico a la Constitución.

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