Tema 2 Decisión de policy

La decisión implica un acto de voluntad y la existencia de alternativas. Si no existe ese acto, y no existen alternativas, no hay decisión.

Junto al hecho de que una decisión implica un acto de voluntad, y la existencia de alternativas, un tercer elemento fundamental es el proceso a través del cual se ha llegado a la elección final, o sea, la secuencia de acciones y de decisiones elementales que han acabado determinando su contenido.

Estudiar la decisión significa estudiar los procesos decisionales, los mecanismos mediante los cuales se “decide decidir”, se analizan y se desechan las posibles alternativas y se alcanza el resultado final, que puede ser también el de “decidir no decidir”.

Esta última observación añade un cuarto elemento. Una decisión debe comportar al menos una potencial transformación o cambio en el mundo que nos rodea.

Otro factor a tener en cuenta es de si la elección es la de los medios o la de los fines. La decisión puede tener que ver con la elección de los medios que tenemos a disposición para alcanzar una meta, un objetivo.

Otro aspecto que sigue estando relacionado con las decisiones es las consecuencias que la elección puede tener para el sujeto que la lleva a cabo. Este problema es crucial en las elecciones realizadas en la esfera pública es decir, las que tienen consecuencias  sobre toda un colectividad.

De entre las decisiones adoptadas en la esfera pública, adquieren particular relevancia las que conciernen a las políticas públicas (las decisiones de policy) pues representan seguramente la parte más visible, y de mayor interés para los ciudadanos en relación con la actividad del gobierno.

Por consiguiente, siguiendo a Bruno Dente y Joan Subirats, podemos definir como decisiones de policy los procesos de elección entre varias alternativas de solución en relación con un problema colectivo, y por lo tanto de transformación o de alteración de los modos mediante los cuáles éste es afrontado.

Modelo racional de toma de decisiones y su corrección en una racionalidad limitada (Herbert Simon)

Las decisiones responden a un decisor que opta por la mejor alternativa, basada en el conocimiento total de posibilidades de actuación y efectos de cada una de estas actuaciones.

Sin embargo, este autor reconoció posteriormente las limitaciones de este modelo:

• De carácter psicológico: se trata de las que se derivan de la capacidad del decisor/es

• Valores: quien decide lo hace rodeado de distintos valores, intereses y prejuicios

•  De carácter organizativo: se refiere a aquellas limitaciones que derivan de la propia organización de quien decide. El tipo de estructura de la organización, su personal, etc
•  Los costes: la decisión conlleva el conocimiento e información de los costes tanto personales como materiales, que traducidos en costes económicos, presentan una dificultad añadida para cualquier organización política.
•  De carácter legal: estas limitaciones condicionan las posibilidades y áreas de actuación. La existencia de marcos normativos superiores, como la Constitución, etc
•  Otro tipo de limitaciones: las derivadas, por ejemplo, de los condicionantes de políticas anteriores, de las expectativas y demandas de los ciudadanos, etc.

Modelo incrementalista de toma de decisiones (Charles Lindblom)

Desde una postura contraria al reconocimiento del proceso decisional como un proceso racional, Lindblom busca una explicación al mismo desde las limitaciones de los decisores, reduciendo el espectro de opciones a ponderar y limitando las consecuencias en cada alternativa.

Las pautas en la toma de decisiones son según este modelo las siguientes:

• Los decisores centran su atención en políticas que difieran incrementalmente de las anteriores, es decir, deciden sobre cambios en las políticas ya existentes, que han resultado satisfactorias.

• Sólo se toma en consideración un número relativamente pequeño de políticas alternativas

  
  

• Sólo se realiza una evaluación de las consecuencias importantes en cada alternativa

  
  

• La decisión se basa en una serie de comparaciones sucesivas y limitadas, y se aleja de la improvisación

  
  
• No hay una única solución al problema, sino una infinidad de intentos y acercamientos como consecuencia de una flexibilidad en fines y medios, lo que permite hablar de una continua redefinición de la política.

• No hay soluciones definitivas, solo remedios al presente

  
  

Modelo de exploración combinada:

Aunque las decisiones deben ajustarse a los medios, recursos y apoyos que se posean, este modelo se apoya en la dimensión profesional del analista más que en consideraciones teórico-metodológicas, proponiendo el análisis a partir del estudio de aspectos generales y contextuales al mismo tiempo y en la profundización de algunos puntos que se consideren clave.

La estrategia de exploración combinada propone una visión general y contextual de la cuestión a resolver, que después se dedica al estudio puntual y preciso de algunos de sus componentes particulares.

Derivaciones del modelo incrementalista:

El modelo incrementalista de Lindblom dio pie a otras corrientes en las que, además de los datos, procedimientos o técnicas, el papel del analista se presenta fundamental para lograr un consenso en torno a una decisión. Es así, cuando el debate y la institucionalización de la discusión se vuelven centrales.

Se establece una concepción “dialéctica” del análisis de políticas, más acorde con la complejidad del proceso decisorio, donde se contrastan posiciones y se compatibilicen diferencias. La persuasión se torna entonces en un componente clave del análisis.

Modelo de papelera (La decisión resultante de la casualidad)

En una postura contraria también al reconocimiento del proceso de toma de decisiones como un proceso racional, March y Olsen consideran que la casualidad es la determinante para explicar un proceso decisorio (modelo de toma de decisión “garbage can” o papelera).

La decisión nace del encuentro fortuito y de la interrelación entre problemas objetivos, alternativas y actores. Este modelo puede resultar útil para explicar la toma de decisiones en situaciones de complejidad, de indefinición de problemas y con un importante número de actores e intereses en el proceso decisional.

La concretización de la decisión

Se deben tener en cuenta aspectos de carácter operativo, más específicos y puntuales, que tienen que ver con:

Todas estas cuestiones suelen concretizarse a través de planes, programas y proyectos. Estos términos pueden llevar a la confusión por lo que para diferenciarlos puede decirse que:

1.El Plan hace referencia a las decisiones de carácter general que expresan las líneas político-estratégicas fundamentales.

Conceptualiza el conjunto de directrices y orientaciones hacia la realización de fines y la selección de los medios para alcanzarlos.

Conlleva criterios y lineamientos elegidos en el proceso de toma de decisiones al poner en práctica los programas y proyectos específicos.

Designa, en general, la acción política propiamente dicha para resolver problemas, procurando que los beneficios del desarrollo alcancen a todas las capas de la sociedad con la mayor equidad posible.

2.El Programa es un instrumento normativo de la planificación cuya finalidad consiste en desagregar y detallar los planteamientos generales del plan, mediante la identificación de objetivos y metas de nivel global, sectorial, regional, local o institucional en el corto, mediano y largo plazo. Es, en resumen, un conjunto homogéneo y organizado de actividades a realizar para alcanzar una o varias metas, con recursos previamente determinados y a cargo de una unidad responsable. También se le concibe como un conjunto ordenado de proyectos.

3.El Proyecto es una decisión sobre el uso de los recursos para incrementar, aumentar o mejorar la producción de bienes o la prestación de servicios. Conlleva por tanto una acción, un objeto, un sujeto y un tiempo determinado.

Si se atiende a la magnitud del servicio o al producto final. Los planes tienen generalmente un ámbito mayor (nacional), los programas intermedio (autonómico o provincial) y los proyectos de menor envergadura (municipal).

Existen tres niveles que caracterizan el diseño y ejecución de toda política pública

El nivel estratégico es aquel nivel de categoría macro donde se define la visión-país, el plan o política y sus estrategias centrales. Se determinan en este nivel las grandes prioridades de carácter nacional; conlleva una mirada de largo plazo; plantea los objetivos generales del desarrollo de orden económico, social, territorial y local; define las áreas estratégicas; busca el consenso con las demás administraciones; asigna los recursos o techos presupuestarios según prioridades preestablecidas; identifica los productos estratégicos que la política desea entregar; involucra a responsables de alta dirección ministerial y, en definitiva, refleja las ideas centrales del discurso político y las tareas de gobierno para separarlas de las tareas de gestión. Junto a lo anterior, en esta dimensión se determinan los derechos, las competencias y los recursos entre el centro, las regiones y los gobiernos locales.

El nivel programático de la política es de categoría meso. Aquí se plantea una visión de programa y su rol es clave para lograr la integración entre el nivel de orden nacional y los actores que actúan en el nivel operacional local; su institucionalidad es fundamental para lograr la coordinación de acciones, especialmente aquellas de carácter multidisciplinario, multidimensional, multisectorial o transversal, como sería el caso de las políticas sociales, económicas, territoriales, medioambientales y las de ciencia, tecnología e innovación o de gestión de recursos como el agua. La actuación y adecuación del esquema administrativo-institucional en este nivel táctico es crucial para el objetivo nacional de lograr el ajuste territorial entre la oferta y la demanda de los bienes y servicios.

El nivel operativo de la política es de nivel micro. Se lleva a cabo con preeminencia en el ámbito local y sus acciones o proyectos tienen una dimensión temporal de corto plazo. El objetivo estratégico-instrumental consiste en buscar el consenso y la coordinación entre la administración local y los actores involucrados con los subsistemas superiores. En este nivel los objetivos son mucho más específicos y el financiamiento de los mismos tiene una alta dependencia del presupuesto nacional, cánones o regalías, dados los escasos recursos propios o las pocas fuentes de autofinanciación.

Tema 3 Modelo Top-Down

Es un modelo basado en secuencia lineal, en la cual se descendía desde el centro hacia la periferia. El punto de partida en este modelo es la existencia de unos objetivos claros que posibiliten el éxito o fracaso de la política que se pone en práctica.

Las hipótesis de partida son:

• Cuanto más claramente se especifiquen los objetivos, más fácil será poner en práctica el programa

  
  
• La cantidad de recursos de que se dispone: personal adecuado, acceso a la información, capacidad para ejercer la autoridad.
• Cuantos mejores sean los canales de comunicación entre los distintos órganos afectados, más información se conocerá y más sencilla será la colaboración.
• La variable ambiental: condiciones económicas, políticas y sociales. Cuanto mayor sea el grado de transformación de estos contextos menor será la probabilidad de éxito.

Según se desprende de este modelo, el éxito o fracaso de una política pública vendría determinado por la forma en la cual se toman las decisiones y no por cómo estas se ponían en marcha.

En este modelo, implementar significa que:

• Quien decide le asigna al ejecutor una tarea que está basada en criterios impersonales, técnicos, de competencia y de legalidad.
• La política pública se comunica y confía al ejecutor bajo la forma de interacciones específicas detalladas, procedimientos operacionales y programas de actividad.

• El ejecutor pone en práctica las instrucciones conforme a los objetivos y las indicaciones dadas por el decisor

  
  

Los problemas de la puesta en práctica en este modelo se centrarían en la coordinación interorganizativa y el control. En este sentido, lo que este modelo hace es exponer las condiciones necesarias para que una puesta en práctica tenga éxito y para ello es necesario:

• Disposiciones reglamentarias y objetivos claros;

  
  

• La asignación de recursos humanos, materiales y económicos;

  
  

• Una comunicación interorganizativa y capacidad de control basadas en las relaciones jerárquicas

• Que se tengan en cuenta las condiciones políticas, económicas y sociales

  
  

Sin embargo, en la década de los sesenta comienza a haber un interés por estudiar los fracasos en los programas sociales en Estados Unidos. Estos programas, dirigidos a luchar contra la pobreza y a mejorar la educación, fueron incapaces de alcanzar los objetivos, mostrando derroches, incumplimientos, etc.

Entre estos estudios destaca el realizado por Pressman y Wildavsky en 1973 que descubrió cómo una de las causas de los escasos resultados consistió en no contar con la complejidad de las relaciones entre los diferentes actores implicados en la cadena de ejecución del programa, cuyas actitudes, intereses y motivaciones influyen a lo largo del proceso.

De esos estudios surgieron las siguientes críticas al modelo Top-Down:

• La base (ejecutores) es activa. Los escalones más bajos de la ejecución tienen una lógica de acción propia debido en muchas ocasiones a estrategias de poder o presiones jerárquicas. Es decir, los funcionarios encargados de aplicar las acciones pueden cambiar las mismas en diferentes direcciones.

• Los programas nunca son perfectos

  
  

• Los objetivos casi siempre son múltiples, contradictorios o ambiguos

  
  

• Las administraciones no son transparentes ni racionales

  
  

Nos encontramos ante un proceso de carácter político definido por el maniobrar de muchos autores semiautónomos, cada uno de los cuales intentan tener acceso a los elementos del programa y tenerlos bajo su control, intentando al mismo tiempo extraer las mejores ventajas.

Modelo Bottom-up:

Surge tras la incapacidad del anterior modelo, para dar explicación a los fracasos de las políticas públicas. Es un modelo avalado por numerosos estudios de caso, en los cuales se analizaron los comportamientos reales que adoptaban los escalones de ejecución en la base de los servicios públicos.

Entiende la implementación como el momento en el cual la organización pública encargada de distribuir los bienes y servicios de una política pública concreta entraba en contacto con el ciudadano.

La base de la pirámide jerárquica de una organización no es simplemente un espectador, sino que es activa, es decir, puede escapar a las órdenes y al control de las instancias más elevadas. Se da con un ello un problema de coordinación y de control dentro de esta fase del análisis de las políticas públicas.

Son los funcionarios que están en contacto directo con la ciudadanía, los que acaban interpretando y adaptando las decisiones tomadas por los políticos. Son los funcionarios los que deben transformar las decisiones en hechos efectivos.

Este modelo centra los problemas de la implementación en los ajustes que deben realizar los funcionarios para adaptar las decisiones primigenias a las necesidades, características y contextos locales. Será un proceso circular donde caben las relaciones recíprocas de poder y negociación. En este caso, la decisión jamás esta totalmente tomada o cerrada. La ejecución, por tanto, tiene una dinámica propia.

Este modelo cuestiona el que una jerarquía clara de autoridad, unas responsabilidades bien definidas y unos objetivos claros deben dar necesariamente buenos resultados en la política a implementar. La lógica de este modelo es partir del nivel más bajo en la ejecución de las políticas, subiendo poco a poco preguntando en cada nivel: ¿qué puede hacer cada nivel administrativo u organizativo para transformar la situación que dio lugar al problema y qué recursos necesarios para hacerlo? Así, puede conocerse los recursos necesarios para el éxito de la política.

Por tanto, para este modelo, la implementación estaría precedida por las siguientes actuaciones:

1. Planteamiento concreto de la conducta que ocasiona la intervención de la política. Identificación y descripción del problema.

2. Descripción del conjunto de operaciones organizativas que afectarán la conducta o situación

3. Descripción del efecto que se espera de estas operaciones

4. Descripción del efecto para cada nivel de estas operaciones es decir, el efecto que se espera que tendrá las acciones de cada nivel en la situación o conducta problemática.

5. Identificación de los recursos requeridos para lograr ese efecto

En este modelo son los decisores quienes piensan en ayudar a los administradores a solucionar los problemas con los que se encuentran a través de la política. Más que resolver el problema, los decisores tienen que saber dónde y cómo designar los recursos para hacerlo.

El problema de este modelo alternativo no lo suscitan sus elementos descriptivos, con los que es fácil estar de acuerdo, sino algunas veleidades prescriptivas de sus defensores, que se inclinan por las ventajas de un modelo implementador que privilegia los acuerdos negociados por encima de la legitimidad jerárquica.

Una fortaleza del enfoque abajo – arriba es que orienta la atención hacia el conjunto de relaciones formales e informales que se dan entre los distintos actores que toman parte en la ejecución de la política. Alternativamente, una línea de crítica señala que este enfoque presta atención excesiva a la capacidad de los funcionarios de frustrar los esfuerzos de las autoridades, porque ellos están regidos por un sistema de normas y obligaciones que les acarrean sanciones si no cumplen las instrucciones. Otra línea de crítica al enfoque señala que no todos los grupos alrededor de la política tienen la misma capacidad de influir, sortear o neutralizar la política. (Ej.: grupos de pobres vs. grupos empresariales).

Síntesis de los enfoques arriba – abajo y abajo – arriba

El debate surgido entre los impulsores de ambos enfoques ha dado paso a una nueva visión de complementariedad entre ellos. Sabatier y Jenkins – Smith (1999), por ejemplo, argumentan que los enfoques se inician en los polos opuestos de la cadena de implementación, que buena parte del debate es metodológico, pero que tomados en conjunto proveen una mejor perspectiva de la implementación que tomar ambos enfoques por separado. Asimismo, Elmore (1985) plantea que combinando ambos enfoques es posible comprender la selección de medios y herramientas que hicieron los diseñadores y tomadores de decisión de la política, a la vez que comprender y tomar en cuenta las motivaciones de los funcionarios que implementarán operativamente la política.

Por otro lado, Birkland (2005) argumenta que, dependiendo del tipo de política y del contexto, será conveniente usar uno u otro enfoque. En aquellos casos en que hay una política que se expresa en un gran programa, con un diseño concreto, recursos identificables y con una estructura organizacional clara es mejor el enfoque arriba – abajo. Alternativamente, en aquellos casos donde hay una multiplicidad de programas y hay interés en analizar la dinámica de la implementación en la base de la organización, el enfoque abajo – arriba sería más apropiado.

La Red o Comunidad de Política Pública (policy network)

El entramado de relaciones que se dan entre formuladores, ejecutores, organismos públicos, usuarios y comunidad. El reconocimiento de esta red, que influye en la implementación de la política pública, desafía fuertemente al enfoque arriba – abajo.

Habría una realidad muchísimo más compleja construida por diversos actores con los que hay que relacionarse y movilizar para implementar la política. En esta visión de red de políticas pública, durante la implementación también se da un intenso proceso de confrontación, negociación y compromiso sobre intereses, posiciones y ventajas.

En este proceso de implementación hay una diversidad de actores involucrados: por un lado diferentes organismos públicos en los diversos niveles del gobierno – nacional, regional y local – y, por otro, es común encontrar organizaciones de la sociedad civil que desempeñan el rol de grupos de presión.

Los intereses y expectativas de los actores variaran dependiendo de su ubicación en la red, de la función que realicen, su ubicación territorial, la relación con los usuarios, su proximidad al núcleo central de la política y su relación con las elites político- administrativas.

Los vínculos horizontales estarán determinados por el juego de intereses en una dinámica de conflicto y compromiso

Así, se dan los siguientes tipos de interdependencia:

• Interdependencia vertical: las relaciones al interior de la red varían en su grado de interdependencia, específicamente en la relación del gobierno nacional y los subnacionales cuando se trata de la implementación de políticas públicas que implican responsabilidades en la distribución de servicios y beneficios.

• Interdependencia horizontal: pueden haber diferentes grados de articulación horizontal con otros actores y/u otras redes dependiendo de los intereses y expectativas de los actores. Los intereses de los participantes en una red varían según su función, territorio, tipo de usuario, conocimiento y experiencia.

Subirats (1994) señala que uno de los aspectos también esenciales en el proceso de implementación de las políticas es el relativo a las relaciones inter e intra gubernamentales: aunque las políticas son decididas en el nivel central, su implementación concreta se produce en los niveles, regional, provincial y comunal.

Teoria de las agencias

La implementación de las políticas públicas puede ser vista como una red de cadenas de contratos en la que las autoridades políticas – que actúan en representación de los ciudadanos – ejercerían el rol de principal y los organismos públicos, encargados de implementar la política pública, asumirían el rol de agente que debe cumplir el mandato establecido por la autoridad política respectiva. En esta relación contractual las autoridades tienen la facultad de establecer incentivos, para orientar la conducta de los agentes hacia el cumplimiento de metas, y sanciones para corregir las desviaciones que se puedan producir y/o para exigir las responsabilidades ante la falta de logros.

Se deduce de este enfoque que las organizaciones que ejecutan las políticas públicas no son importantes en sí mismas, dado que el comportamiento que ellas tendrán al implementar la política es moldeable a través de los contratos que las autoridades políticas suscriban con ellas. Desde este punto de vista entonces, los resultados que se tengan serán aquellos especificados en los contratos y, consecuentemente, lo verdaderamente importante en la implementación es la especificación de los contratos. Un problema con esta manera de ver la implementación es que la especificación de los contratos requiere abundante información de calidad.

Los modelos de gestión de las pólíticas públicas

Centramos nuestro interés en la forma en que cada uno de los programas se gestiona; en el modo en que se relacionan los diferentes agentes, actores (públicos y/o privados), para asegurar su eficacia. Implica la alineación de objetivos y estrategias entre administraciones públicas y agentes institucionales, en distintos niveles de responsabilidad, que operan de manera simultánea y diferenciada en un mismo territorio y/o sobre un mismo público objetivo.

No obstante, la planificación, la presupuestación y el control de las actuaciones o programas quedan reservados, bien para una de las partes, bien para un tercero perteneciente a un nivel de las administraciones públicas.

La coordinación supone el diseño y desarrollo de políticas con objetivos y/o estrategias comunes, en las que existe un adecuado conocimiento de las competencias y alcance de dichas políticas desde cada uno de los niveles administrativos implicados. (Riesgo de solapamiento)

El resultado es que, de cara a la prestación de servicios a las personas beneficiarias finales, los costes totales del modelo son superiores a los que podrían obtenerse utilizando otros mecanismos de gestión o, en su caso, una combinación de mecanismos pertenecientes a los distintos modelos. Por tanto, el nivel de eficiencia alcanzado por el modelo es inferior a otras alternativas posibles.

Modelo de convenio

establece una relación explícita y documentada entre los agentes encargados de desarrollar una determinada política. En su configuración más común, implica la realización de una planificación centralizada, así como una dotación presupuestaria específica, cuya gestión queda delegada en los agentes del territorio.

El control y seguimiento global de la política queda en manos de la entidad centralizada, mientras que es posible una participación en la planificación operativa de las actuaciones, así como en la ejecución técnica de las actuaciones.

El coste conjunto de su uso es inferior al modelo de coordinación, ya que la necesidad de mecanismos de derivación se limita o desaparece y, por otra parte, el número de controles (de primer y segundo nivel) que deben utilizarse son inferiores.

Modelo de cogestión (Añadir después «Modelos mixtos»)

Establece una relación explícita y documentada entre los agentes intervinientes en un territorio, en el que se implica a todos ellos en las fases de planificación estratégica y operativa, así como en el control y seguimiento y ejecución técnica de las actuaciones.

La aplicación de este modelo suele acompañar a la constitución de un tercer ente

La figura más común es un consorcio, que asume la responsabilidad de planificar, presupuestar, desarrollar y controlar la ejecución de determinadas actividades, a partir de un marco estratégico definido de manera conjunta en los órganos directos del mismo.

Este modelo de gestión supone una participación activa en todas las fases de desarrollo del programa, así como una responsabilización plena en la aplicación de los recursos y el control de actividades. El nivel de eficiencia alcanzado por este modelo, desde el punto de vista teórico, es máximo.

Tema 4 – El concepto de evaluación

La evaluación de políticas y programas públicos se ha desarrollado recientemente, como el proceso que utiliza el conocimiento científico para el mejor gobierno y gestión de los problemas públicos.

Los modernos Estados del Bienestar, deben adaptar sus intervenciones a las situaciones de cambio y de escasez de recursos y las administraciones públicas deben responder con eficacia y eficiencia a las demandas de la sociedad.

Los resultados de la evaluación pueden dar lugar a:

• La finalización de la política existente,

• A la continuidad de la política existente,

• Una nueva política

  
  

Después de una evaluación, lo más usual es:

• La introducción de modificaciones en la política en curso,

• O, la sustitución por otra política más adecuada a la nueva situación

  
  

Objetivos de la evaluación

Los objetivos de la evaluación deben responder a la pregunta ¿Para qué sirve la evaluación?

Los objetivos tienen que ver con los fines y usos que se le quieran asignar. Pueden dirigirse a aspectos variados y cambiantes, dependiendo de la política de que se trate, del momento, etc.

Se pueden distinguir tres grandes grupos de objetivos de la evaluación:

1. Mejora o Perfeccionamiento

2. Recapitulación o rendimiento de cuentas

3. Ejemplificación o mejora del conocimiento para futuros programas

El orden de prioridad de los objetivos puede ser distinto en cada caso

La evaluación como base para mejorar

El objetivo principal de esta evaluación es la mejora de un programa o política por lo que las necesidades de información estarán determinadas por las perspectivas de mejora.

Se concibe la evaluación como un proceso interactivo, dinámico y flexible que permita la introducción de cambios en la planificación aplicándolos de forma rápida en la gestión del día a día. Al fijar su prioridad en la rapidez, flexibilidad y utilidad (en lugar del desarrollo de nuevos conocimientos) corre el riesgo de ser considerada “menos cuidadosa”.

La evaluación como rendimiento de cuentas

Se denomina también evaluación de recapitulación y evaluación de responsabilidad

El objetivo principal es facilitar información a los responsables de las políticas para la toma de decisiones respecto a la continuación o no del programa, la asignación de recursos o la modificación sustancial del mismo.

Preguntas a las que la evaluación deberá dar respuesta:

•  ¿Los agentes responsables de la ejecución de las políticas han utilizado los recursos de forma eficiente y eficaz?

• ¿Han llevado a cabo las tareas de forma adecuada, tal como se contemplaba en el programa?

  
  

La evaluación de responsabilidad o rendimiento de cuentas consiste en ofrecer información sobre los procesos de delegación de poder en las relaciones entre los órganos directivos y subordinados, si éstos últimos aplican las directrices marcadas o no.

En esta evaluación se incluye la perspectiva de los ciudadanos quienes recibirán una información que les permitirá valorar cómo están llevando a cabo sus tareas los políticos y funcionarios. Y podrán exigir responsabilidades a través del voto en las elecciones siguientes.

La evaluación como generación de conocimiento

Se refiere a la capacidad de la evaluación para producir conocimiento no sólo sobre teoría de evaluación de políticas y programas sino sobre aspectos de la intervención social.  El objetivo principal de esta evaluación es generación de conocimientos básicos y contrastación de teorías con el fin de contribuir a la mejora de programas y políticas. La investigación busca generar conocimiento.

TIPOS Y MODELOS DE EVALUACION

La evaluación puede aplicarse a la totalidad del proceso de una política o programa público.  En unas fases, la evaluación será prospectiva (y servirá para la formulación del Plan de Acción). En otras será retrospectiva (valorar los resultados de una acción implantada).

El proceso de evaluación puede comenzar con la fase de inicio de la política o programa público (identificación de un problema). Y puede finalizar con la valoración de los efectos producidos por la intervención (efectos deseados y no deseados).

TIPOS DE EVALUACIÓN

1) Según el momento y el papel que cumple la evaluación

A) Según el momento en el que se evalúa

¿Cuándo queremos evaluar? ¿Antes o después de que se ponga en marcha el programa o política?

 Evaluación ex ante (antes del inicio del programa).

 Evaluación ex post facto (se realiza al final del programa).

B) Según el papel que cumple¿Qué función queremos que cumpla?

 Evaluación Formativa (Proactiva): se realiza durante el desarrollo del programa. Su objetivo es la mejora y el perfeccionamiento.

 Evaluación Sumativa (Retroactiva): se realiza al final del programa. Su objetivo es dar información global y de resultados del programa.

2) Según el contenido del programa o política que se evalúa

A) Evaluación de diseñoAnaliza y valora como está formulada la política, su conceptualización

B) Evaluación del proceso o puesta en práctica

Analiza y valora el proceso de puesta en práctica, cómo está funcionando el programa.

C) Evaluación de resultados

•  De productos u Outputs: analiza el nº de procesos realizados.
•  De efectos u outcomes: analiza los efectos provocados por los productos del programa o política.

3) Según el agente que realiza la evaluación

A) Evaluación internaSe realiza desde la propia institución responsable del programa

B) Evaluación externa

Se lleva a cabo por alguien ajeno a la institución y no tiene relación con el programa o política.

También se pueden producir procesos evaluativos mixtos.

MODELOS DE EVALUACION

1) Enfoque de evaluación experimentalista

La evaluación debe aplicar los métodos de la investigación experimental (causa-efecto). Los diseños de evaluación propuestos serán:

A)
El modelo experimental utiliza dos grupos, uno experimental sobre el que se aplica el programa y otro grupo al que no se aplica el programa y que servirá de grupo de control. La diferencia entre ambos medirá el éxito de la intervención. El inconveniente es la dificultad de aplicarlo a las ciencias sociales (no laboratorio).

B)
El modelo cuasi-experimental se aplica cuando no es posible la aplicación de diseños experimentales. Este modelo mantiene un nivel de rigurosidad aceptable. Los modelos más utilizados: series temporales y grupo de control no equivalente.

C)
El modelo no experimental utiliza los métodos y técnicas estadísticas para analizar los resultados. La cuestión clave es identificar adecuadamente las variables.

2) Enfoque de evaluación orientada a objetivos

Uno de los primeros modelos desarrollados por Tyler en el ámbito educativo. La cuestión fundamental es conocer y poder medir los efectos atribuibles al programa evaluado. Parte del supuesto de que existen unos objetivos claros y medibles y de que su ejecución se efectuará con total fidelidad a lo planificado. La dificultad: imprecisión y poca claridad

3) Enfoque de evaluación orientada a la toma de decisiones

Se centra en la utilidad de la evaluación para la toma de decisiones. El objetivo final no es tanto informar sobre si se han cumplido o no los objetivos como proporcionar evidencias a los responsables de tomar decisiones. Se le critica que  centra su objetivo en las demandas y necesidades gerenciales y poco en las necesidades sociales.

4) Enfoque de evaluación pluralista

Plantea cómo responder a las necesidades de información sobre cómo funciona el programa o política en las distintas actividades de forma fiable, sin perder rigor científico, aportando evidencias válidas a los distintos actores implicados en el programa o política. El evaluador se convierte en mediador entre el programa y los distintos participantes. Promueve la participación activa de los distintos grupos. A este enfoque se le critica que no todos los grupos tienen interés en la evaluación lo que puede dificultar la buena marcha del proceso de evaluación.

5) Enfoque de evaluación centrada en el cliente

Pone énfasis en ayudar a los distintos participantes en el programa y no sólo a los gestores y responsables del mismo. El objetivo es ayudar a los profesionales a entender su funcionamiento. Desplaza el núcleo de interés de los objetivos a las necesidades de los distintos participantes en el programa. Propone la metodología cualitativa.

6) Enfoque de evaluación de cuarta generación

. (Guba y Lincoln). Lo llamaron de cuarta generación porque lo conciben como la evolución y superación de los modelos desarrollados y los ordenan por generaciones:

• Primera generación, la de la medida o técnica. El evaluador era meramente un técnico

  
  

• Segunda generación, de la descripción. Trata la evaluación de programas en términos positivos o negativos

  
  

• Tercera generación, la del juicio. El evaluador es más juez que técnico o científico

  
  
•  Cuarta generación, la del consenso, la negociación. La realidad es una cuestión de consenso, los hechos no se pueden explicar sin considerar los valores de los sujetos que los interpretan.

Diferencias de la evaluación con otros instrumentos

Dada la popularidad creciente de la evaluación, su nombre se atribuye prácticamente a todo tipo de recogida de información o investigación en el sector público sin distinguir entre el uso común del término y el lenguaje profesional. El término se atribuye a todo tipo de actividades, con el riesgo de limitar su campo y frenar su desarrollo.

La evaluación se distingue de todas esas actividades enumeradas, por lo general, por la naturaleza de los objetos que estudia y su carácter holístico. Cada vez más los poderes públicos necesitan lógicas comprehensivas que den sentido y significado a los datos, frente a los análisis fragmentados y micro-contextualizados de las técnicas gerenciales tradicionales.

El control

Consiste en verificar el respeto a las normas. El control se ejerce en referencia a reglas y criterios preestablecidos, conjunto llamado referencial. Estas reglas y criterios son conocidas por todos los actores concernientes a los que se les impone. El referencial se considera externo y cerrado. Según el caso, se trata de textos legislativos o reglamentarios, nomenclaturas y partidas presupuestarias.

El control constata, mide las desviaciones respecto de la norma y rinde cuenta. Puede revelar irregularidades en la acción de los individuos. Inevitablemente pone en cuestión a las personas y puede entrañar sanciones, lo que implica un tipo de relación particular entre controladores y controlados.

Seguimiento y monitoreo

Se trata de una actividad sobre el progreso de los elementos de una política o programa con el fin de obtener datos sobre su marcha en base a un sistema de indicadores. Es un sistema continuado en el tiempo y no puntual como suele ser la evaluación.

Se realiza internamente por los gestores del proyecto y tiene un carácter informativo y menos holístico que la evaluación. 

Es un elemento muy útil a la evaluación, de naturaleza descriptiva, que no emite juicios de valor

La auditoría

Comprende una parte del control de regularidad y de conformidad y una parte de control de eficacia bajo presupuestos de mejora. Recoge información, pregunta y escucha a fin de analizar y apreciar el empleo de los recursos y la organización puesta en cuestión en relación a un referencial que viene dado y que permite conocer a los auditados. Se rige por normas internacionales y puede ser externa o interna.  La auditoría se ha extendido del dominio financiero a otros campos como la gestión de riesgos, los procedimientos de control y el management.

La inspección

Engloba varias actividades, ejercidas separada o simultáneamente, que van del control y la supervisión de actividades reglamentarias hasta el análisis y la cualificación de prácticas individuales o de funcionamiento de sistemas. Se ejerce a menudo por un cuerpo de competencia técnica particular o con autoridad específica, especialmente investido para esta misión.

La inspección comprende varios trabajos de investigación que pretenden confirmar o descartar una sospecha seria, incluso para investigar las pruebas de una anomalía grave y poner en evidencia las responsabilidades. Puede desembocar en la propuesta de sanción.

La investigación

La evaluación difiere de otras modalidades de investigación social, no tanto en lo que se refiere a los diseños de investigación y métodos de recopilación de datos empleados, sino por los problemas que aborda.

Los investigadores pueden indagar por iniciativa propia, sin un cometido externo particular. Los evaluadores, al contrario, trabajan por encargo y para un fin práctico inminente. Los plazos de tiempo, la retroinformación y la utilización de los resultados son mucho más cruciales en la evaluación que en la investigación académica.

Una diferencia fundamental con respecto a la evaluación es que la investigación conlleva un juicio de valor

La evaluación se diferencia de las diferentes formas de control por el tipo de vista adoptado para apreciar la acción pública. puede, sin embargo, integrar los informes de auditoría de funcionamiento de los servicios encargados de la puesta en marcha o un estudio sociológico que tenga el mismo objetivo, en la medida en que este funcionamiento influya sobre los efectos que se busca medir y explicar.

Tema 5 – Impactos (observables en los grupos-objetivo)

Definimos los impactos de una política pública como el conjunto de cambios de conducta de los grupos-objetivo que pueden imputarse directamente a la entrada en vigor de los Programas y Acuerdos de actuación Político-Administrativos, de los planes de acción y de los actos formales de implementación (outputs) que los concretan, sin importar si dichas modificaciones de conducta son o no las deseadas.

Así, los impactos representan los efectos reales de las políticas públicas en los grupos-objetivo:

• ¿La implementación de la política pública ha generado los cambios (más o menos sostenidos) de conducta deseados?

  
  

• ¿Habrían cambiado de no haberse producido la intervención pública?

  
  

La respuesta a este interrogante indica en qué medida el instrumento de intervención aplicado para llevar a cabo una política pública ha resultado adecuado para impulsar el cambio de conducta previsto. Por tanto, lo que se quiere estudiar son los efectos directos que tienen los actos de implementación sobre los grupos-objetivo definidos como causantes del problema público a resolver.

Sólo podemos hablar del impacto de una norma jurídica o de un acto de implementación que la concreta, cuando la modificación observada en la conducta corresponde al modelo normativo y sólo si tal modificación puede efectivamente imputársele a la norma o al acto correspondiente. Para analizar los impactos de una medida pública, se deberían recoger datos sobre la conducta real de los grupos-objetivo antes y después de la introducción de ésta. En el ejemplo que nos ocupa, deberán utilizarse datos acerca de las infracciones, los resultados de los controles, las sanciones, o las estimaciones no oficiales de los actos delictivos.

A pesar de que los actos de la política y los impactos provengan de actores diferentes, lo cierto es que interesa especialmente resaltar las conexiones entre las autoridades político-administrativas y las personas pertenecientes a los grupos-objetivo.

Sin embargo, muchas veces las medidas estatales se implementan sólo cuando personas privadas y grupos sociales lo solicitan: se realizan controles como respuesta a quejas presentadas, se otorgan autorizaciones cuando se presentan solicitudes para construir o explotar. Al mismo tiempo, la inactividad de los grupos-objetivo no puede ser la única explicación de la inexistencia de impactos. En muchas situaciones, estos dos tipos de actores proceden de manera conjunta.

El estudio sistemático del juego complejo de actividades de la administración pública (del que se derivan outputs) y de las conductas de los grupos-objetivo a los que se destina la medida de intervención pública (impactos) no nos dice nada (aún) sobre los efectos deseados (outcomes) de una política.

Al estudiar empíricamente el perfil de los impactos de una política pública, podemos retomar, con las necesarias variaciones, algunas de las dimensiones utilizadas en lo concerniente a los actos de implementación:

• 

  Impactos existentes o no producidos:

  
  los cuales se evalúan en función de la reacción o de la ausencia de reacción de los grupos-objetivo.
• 

  Impactos duraderos o efímeros:

  
  evaluados en función del grado de estabilización de los cambios de comportamiento o de su adopción sólo temporal.
• 

  Perímetro de los impactos:

  
  evaluado en función de su distribución en el tiempo, en el espacio y entre los grupos sociales.
• 

  Coherencia sustantiva interna de los diferentes impactos inducidos en un grupo-objetivo:

  
  según que los poderes públicos ofrezcan un mensaje único a los grupos-objetivo o que diversas políticas públicas no coordinadas envíen al mismo grupo mensajes contradictorios.
• 

  Coordinación externa entre los impactos inducidos de manera simultánea en los diferentes grupos-objetivo:

  
  evaluada en función de la convergencia de las modificaciones de conducta de los diferentes grupos-objetivo o de la identificación de modificaciones más o menos opuestas.

Estos impactos pueden evaluarse a través de las conductas o en base a la organización de los grupos-objetivo. La designación del grupo-objetivo de una política pública (como por ejemplo, la industria farmacéutica, los beneficiarios del ingreso o renta mínima de inserción o las personas «sin techo») puede llevar a dichos grupos sociales a organizarse en tanto que grupo-objetivo, lo cual facilitará su predisposición a modificar su conducta.

Tema 5 – Definición de los efectos de una política pública

Mientras que los actos formales de implementación («outputs») hacen referencia a los productos finales de los procesos político-administrativos (es decir los resultados tangibles de la implementación), los «impactos» y los «outcomes» se refieren a los efectos reales que en el terreno social produce una política pública.

Por ejemplo:

No es lo mismo disponer del número de visitas a un centro de planificación familiar, o lo que es lo mismo, cuantas personas han acudido al mismo, que comprobar si ha descendido o no el número de embarazos no deseados en la comunidad, que era de hecho el objetivo de la política de planificación familiar.

5.1.2.- Los outcomes (efectos observables en los beneficiarios finales)

Definimos los «outcomes» de una política pública como el conjunto de efectos, en términos de problema público a resolver, que pueden imputarse a las modificaciones de conducta de los grupos-objetivo (impactos). Los cuales, a su vez, tratan de obtenerse a través de los actos de implementación (outputs).

Estos efectos (outcomes) representan –en el sentido literal del término— lo que «surge» de la actividad estatal, lo que acaba derivándose de ese conjunto de actuaciones. En consecuencia, englobamos en este concepto tanto los efectos buscados como los que no lo eran, tanto los deseados como los no deseados, los directos y los indirectos, los primarios y los secundarios, etc.

Para identificar y medir los resultados buscados por una política pública, generalmente nos referiremos a los objetivos y a los elementos evaluativos que se encuentran en los Programas Político-Administrativos y, en los casos en los que esto no sea posible, a los elementos concretados en los planes de acción y en los actos de implementación. Sin embargo, dichos objetivos pueden presentarse de una manera inapropiada para este proceso. Lo que ocurre cuando, por ejemplo, se formulan en términos de (número de) medidas a realizar en lugar de estar formulados en términos de objetivos sustantivos (por ejemplo, cuando se cifran los objetivos en número de arrestos o detenciones de delincuentes practicadas, y no en la mejora de la seguridad ciudadana en su conjunto, medida en toda su complejidad).

El análisis de los efectos puede mostrar que la existencia de outputs e impactos óptimos constituye una condición necesaria, pero no suficiente, para obtener outcomes adecuados. Además, las modificaciones observables en la conducta de los grupos-objetivo sólo contribuyen a la realización de los objetivos si las causas del problema público a resolver (hipótesis causal que designa los grupos-objetivo) son pertinentes y si no aparecen efectos contraproducentes.

Las relaciones causa-efecto de un problema público sobre las que una política pública intenta influir son frecuentemente muy complicadas y, en consecuencia, los resultados son difíciles de identificar y apreciar.

La noción de «outcomes» constituye una categoría analítica y se concreta a través de indicadores que reflejan la evolución del problema colectivo que la política pública intenta resolver.

Para guiar la recopilación de datos empíricos acerca de los efectos de la intervención pública respecto al problema público a resolver, podemos servirnos de las siguientes cuatro dimensiones:

•  Resultados existentes o fallidos, evaluados en función de la evolución de la naturaleza del problema público y de la presión que ha ido generando.
•  Perímetro de los efectos, evaluado en función de su distribución en el tiempo, en el espacio y entre los grupos sociales.
•  Efectos durables o efímeros, evaluados en función de que la solución del problema público tenga o no continuidad.
•  Coherencia sustantiva de los resultados con respecto al problema público a resolver y con respecto a otros problemas sociales; ya sea que el problema se resuelva o bien se desplace provocando, eventualmente, el surgimiento o recrudecimiento de otro problema social.

Una vez que los impactos y los outcomes se han identificado y clasificado, debe procederse a relacionarlos con los otros elementos de la política pública a fin de apreciar verdaderamente los efectos de ésta.

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