FINANZAS

Las finanzas es la disciplina que estudia la obtención y gestión, por parte de un individuo o del Estado, de los fondos que necesita para cumplir sus objetivos y de aplicación de los mismos como gastos.

ACTIVIDAD FINANCIERA

Es el conjunto de funciones complejas relativas a la producción de recursos y a su aplicación como gastos necesarias para la realización de los fines del Estado, la satisfacción de necesidades públicas. Refiere tanto a la selección de objetivos, como a las erogaciones, a la obtención de medios para atenderlas y el manejo y gestión de dichos medios.

Estas funciones o “momentos constitutivos de la actividad financiera”, incluye:

   – la presupuestación

   – la obtención de recursos

   – la utilización de esos recursos (gastos)

   – el control (fenómeno financiero)

El concepto de finanzas públicas surge recién a partir del Siglo XVII, con el nacimiento de los Estados como instituciones organizadas.

El sujeto activo de las finanzas públicas, es el Estado (nacional, provincial, municipal) por sí mismo o través de entes autárquicos. Estado debe entenderse en sentido amplio como todas aquellas situaciones en que hay participación de fondos públicos (empresas del estado, consorcios con participación estatal, fideicomisos).

El sujeto pasivo es la sociedad entera, son los particulares, destinatarios del gasto y obligados a contribuir.

Los sujetos activos (empresas, estados, particulares) toman decisiones financieras, cuyos elementos básicos son los gastos, los ingresos y el dinero (cuánto se va a gastar, en qué, decisiones en materia de recursos). Estas decisiones van a estar limitadas a los recursos con los que cuenta el estado, porque versan sobre la utilización de los recursos pecuniarios que no son ilimitados.

CORTI

La actividad financiera es una actividad finalista, no tiene un fin en sí misma. El concepto de actividad financiera es un concepto variable. No puede librarse la actividad financiera al arbitrio del poder; debe buscarse un límite.

La actividad financiera tiene por finalidad hacer efectivas las garantías, derechos y obligaciones que establece la CN. La CN va a ser el marco. “Dentro de la constitución todo, fuera de la constitución nada”. El estado tiene la obligación de mantener, conformar y garantizar lo que está establecido en la CN. Por ejemplo, garantizar el acceso a una vivienda digna.

Las finanzas están en permanente cambio, se modifican a la par que cambian las necesidades de los hombres. Las necesidades van cambiando y por lo tanto también las formas en que el estad las satisface y los recursos que éste utiliza para satisfacerlas.

También se modifican las leyes, doctrina, jurisprudencia y los textos. Prácticamente todos los días hay modificaciones en los ordenamientos financieros.

DERECHO FINANCIERO

Es la rama del derecho que estudia el aspecto jurídico de la actividad financiera; normas e instituciones, formas en que se desarrolla la actividad financiera, normas, contenido de las relaciones jurídicas que se producen, etc. Es una disciplina integrante del derecho público.

Se generan obligaciones        SUJETO ACTIVO  ←  SUJETO PASIVO

¿TIENE AUTONOMÍA EL DERECHO FINANCIERO?

Hay discrepancia en la doctrina respecto de la consideración de esta rama del derecho como autónoma. La mayor parte de la doctrina entiende que sí, ya que existe un conjunto de relaciones sociales que demandan un ordenamiento jurídico propio y además al referirse a autonomía, no se pretende hablar de compartimentos estancos, ya que esta rama del derecho actúa, al igual que las demás, en conexión con las distintas ramas, afirmando el principio de unidad del derecho.

Los administrativistas, incluyen el derecho financiero dentro del administrativo porque el derecho administrativo regula las relaciones entre el estado y los particulares. La crítica que se hace es que más que al derecho administrativo, pertenecería al derecho público.

El punto de partida para determinar la autonomía del derecho financiero fue Griziotti, al tratar de buscar las carácterísticas propias de la actividad financiera del estado:

   – estado como sujeto

   – carácter coactivo

   – necesidad de satisfacer necesidades públicas

   – concepto de “capacidad contributiva”

   – estudia los fenómenos financieros → a su vez cada uno de estos fenómenos son estudiados por una o varias ramas del derecho financiero.

RAMAS

Derecho Tributario

Estudia el aspecto jurídico de los tributos en general como actividad estatal. Las relaciones del Estado con los particulares y de los particulares entre sí. La obligación tributaria sólo nace cuando hay una correspondencia con el hecho impuesto en la ley.
Esta rama se relaciona con el momento constitutivo: la obtención de recursos. Los tributos son uno de los recursos con que cuenta el estado, cualitativamente los más importantes, pero no los únicos recursos. Es la rama del derecho financiero más desarrollada y también la que cuenta con mayor autonomía; es la única que goza de autonomía científica, didáctica, legislativa en parte ya que existen normas de contenido exclusivamente tributario, pero la CN no obliga a sancionar un código tributario.  

Un concepto fundamental es el de “hecho imponible” que es el presupuesto teórico, plasmado en la norma y que en el caso de verificarse en la realidad va a dar lugar al surgimiento de una obligación en dinero.

Derecho patrimonial público

Estudia el aspecto jurídico de los bienes públicos, tangibles o no, de qué manera se administran el conjunto de bienes del estado.

Derecho del Crédito Público

Estudia un determinado tipo de recursos, la aptitud del estado para solicitar bienes y dinero en crédito, el aspecto jurídico de los préstamos que obtiene el Estado para hacer frente a las distintas erogaciones; qué organismo está habilitado para contraer deuda, determinados tipos de garantías, avales, límites a la aptitud de solicitar créditos, quitas a la deuda, si pueden o no modificarse las condiciones del crédito público en tanto se encuentre en vigencia la relación, etc.

Derecho Monetario

Estudia todo lo relacionado a la moneda, por ejemplo la emisión, la equivalencia de la moneda local con una extranjera, la circulación, etc. 
El Banco Central, en nuestro país tiene el monopolio de la emisión, la función de mantener estable la moneda, de contralar los cambios. La moneda como un recurso del estado para poder llevar adelante la actividad financiera; el estado puede emitir moneda para hacerse de recursos.

Derecho Presupuestario

es la rama encargada de estudiar todo lo referido al presupuesto. Su elaboración, sanción, ejecución, y control.

El derecho constitucional presupuestario atiende a las cuestiones constitucionales que tienen que ver con el Presupuesto.

DERECHO TRIBUTARIO  (ver de Fonrouge)

Es la rama que estudia el aspecto jurídico de la tributación: como actividad estatal, en las relaciones de éste con los particulares y de los particulares entre sí.

CODIFICACIÓN

Hay una tendencia mundial a la codificación del derecho tributario siguiendo en nuestro caso el modelo preparado por la OEA.

A nivel Nacional no existe aún un Código Fiscal, sólo existe el Código Aduanero que se limita sólo a esa materia. Existe una ley nacional, la Ley

11.683 de Procedimiento Tributario

Esta ley no regula tributos (derecho tributario sustantivo material), cada uno de los impuestos tiene su propia ley; se utiliza para defender al contribuyente.

En el orden provincial todas las provincias han dictado sus “Códigos Fiscales” y han tenido como modelo el de Buenos Aires sancionado en 1948. → Ley 3.456 de la Provincia de Santa Fe.

Esta ley incluye conceptos generales, normas de interpretación, caracterización de los impuestos provinciales, sanciones, etc.

La Ley Impositiva
Anual de la Provincia de Santa Fe establece primordialmente las distintas alícuotas, es decir porcentajes, ya que por ejemplo el porcentaje que se aplica a un almacén no es el mismo que a una empresa.

Por su parte los municipios tienen sus Códigos Tributarios, los cuales deben estar sujetos a un modelo preestablecido por la ley provincial 8.173, que sanciona un código tributario municipal modelo. Sólo pueden modificarles algunas cuestiones que no sean sustanciales.

Es importante destacar que de acuerdo al mandato constitucional: no hay tributo sin ley, cada impuesto tiene su ley correspondiente.

LA NATURALEZA DE DICHA ACTIVIDAD?

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Teorías económicas

Todas consideran que la actividad financiera estatal es un fenómeno económico, las finanzas tienen un ingrediente económico.

ESCUELA CLÁSICA INGLESA

Smith, Ricardo

La acción del estado es un consumo improductivo, dado que al intensificar la presión tributaria sustrae a los particulares una porción de renta que podría haber sido utilizada en una nueva producción de bienes.

Es una falla del mercado que lo distorsiona (se coloca al estado como una entidad supraestatal, suprajurídica).

Smith se constituiría como la parte científica de los fisiócratas. Sus ideas eran básicamente la de un mercado libre, instancia donde confluyen compradores y vendedores, en donde no debe existir una restricción estatal para lograr el precio óptimo; y un Estado que juegue un rol pasivo, pero que brinde justicia al servicio del mercado, esto es, un estado gendarme. El estado no interfiere en la economía y las necesidades por satisfacer son exclusivamente aquellas que justifican la existencia del estado; garantiza las condiciones para que el mercado pueda desarrollarse con sus reglas, garantiza la libertad de cambio de bienes y servicios, un sistema que asegure que esas transacciones lleguen a buen puerto, el resguardo del derecho de propiedad privada, de los contratos, de la defensa exterior, la seguridad interior, el servicio de justicia.

Para la economía clásica, estas necesidades fueron catalogadas como primarias, por la por la propia existencia del estado. Salud, educación, cultura general, son necesidades secundarias; sus destinatarios son una limitada porción de la población.

El estado existe para que el mercado funcione de la mejor manera.

Las necesidades secundarias son necesidades que pueden ser satisfechas por el mercado pero existe un consenso para que sea el estado quien brinde ese servicio aunque no todos sean usuarios. Pero no podría ser el mercado quien satisfaga las necesidades primarias.

Con el tiempo algunas de estas ideas comienzan a entrar en crisis (por ejemplo, la seguridad privada).

TEORÍA DEL CAMBIO: Jarach

Existe una equivalencia entre los servicios brindados por el estado y las prestaciones de los particulares, éstas constituyen su precio. El impuesto así considerado sería un precio al servicio del estado. Esta concepción es errónea, los individuos carecen de libertad en su elección, ya que es el Estado quien los impone y además no se conoce con certeza la utilidad que se le brinda a los impuestos recaudados.

TEORÍA DE LA UTILIDAD RELATIVA O MARGINAL

La teoría marginalista consideraba a los individuos como sujeto activo de la actividad financiera, ya que le confiaban a ellos las decisiones acerca de la asignación de los recursos para los gastos del Estado. Sax renueva esta teoría y afirma que el sujeto activo es el estado, es él quien realiza la distribución de los ingresos para la satisfacción de las necesidades. Son los gobernantes quienes deciden las necesidades a satisfacer, sin olvidar que requieren del consenso popular dado que de lo contrario serían desplazados.

TEORÍA DE DE VITI DE MARCO

Postula dos extremos de Estado: por un lado el absoluto, donde los gobernantes no se identifican con los gobernados y cuyos intereses son distintos. Los primeros brindan servicios que son consumidos por los últimos, pero el precio establecido es aquel que beneficia a los productores. Se trata de un Estado productor monopolista de servicios públicos. Por otra parte habla de estado popular o democrático, en donde si hay identificación entre gobernantes y gobernados y los servicios que presta el estado se brindan al costo, es decir el precio es el que le conviene a los consumidores. Se trata de una especie de cooperativa.

Los estados reales se encuentran a algún punto intermedio entre los modelos antes expuestos.

TEORÍA DEL CONSUMO:Say

El Estado recauda impuestos y a la vez presta servicios, pero a éstos no los considera bienes, ni siquiera inmateriales, por ende considera la actividad financiera como un fenómeno de consumo y no de creación ni de cambio de riquezas.

2

Teorías sociológicas

La actividad financiera depende del carácter y naturaleza del fenómeno social Estado. Tiene como exponente a Wilfredo Pareto, quien sostiene que el Estado representa la asunción del poder por un grupo seleccionado de hombres -elite- que se adueñan del gobierno estatal y lo explota no en beneficio de los gobernados sino en beneficio propio, extrayendo del pueblo los recursos necesarios para satisfacer sus propios intereses. La actividad financiera encuentra un límite en la necesidad de mantener tranquila a la población, se le brindan servicios a la población para evitar una reacción que pueda derrocar al gobierno (una revolución). Por ende el Estado sólo brinda los servicios mínimos.

¿Quién decide cuál será la necesidad pública? El grupo de poder que gobierna, el stablishmnet. A la hora de tomar decisiones, las decisiones que se toman son las que benefician a ese grupo; lo que prevalece es el beneficio del grupo que está en el poder. El gobernante, el funcionario público es un apersona que lo que busca es optimizar sus recursos.

3

Teorías políticas

Tiene como exponente a Benvenuto Griziotti.

Hacen hincapié y encuentran como eje al sujeto activo, al estado como agente económico que busca satisfacer necesidades públicas; siendo políticos el sujeto de la actividad financiera (Estado), los medios o procedimientos (prestaciones obligatorias) y los fines perseguidos, debe aceptarse que la actividad financiera es de naturaleza esencialmente política.

Algunas de sus ideas:

   -El fenómeno financiero es la actividad del Estado tendiente a repartir la carga presupuestaria entre categorías, clases y generaciones de contribuyentes.

   -La decisión del Estado que determina sus gastos es previa a la elección de los recursos e independiente de éstos.

   -Los fines del Estado son limitados, por ende el gasto público también lo es. En cambio los recursos a los que puede acudir el Estado son de una abundancia relativa.

   -Las finanzas públicas son un fenómeno político. El Estado es el sujeto activo de la actividad financiera y su accionar se encuentra motivado por fuerzas políticas y sujeto a normas jurídicas.

   -La causa jurídica del impuesto es la capacidad contributiva de los sujetos pasivos.

El estado desarrolla la actividad financiera a través de “mecanismos políticos”.

La lógica del “impuesto” no es una contraprestación. Cuando pago un impuesto estoy sosteniendo un sistema, lo estoy financiando.

No se aplica la lógica, el mecanismo de mercado. El mercado es un mecanismo de asignación de bienes, una forma de optimizar la producción y distribución de bienes y servicios.

¿Cómo fijo el precio de la salud? ¿de la educación? Este mecanismo de fijación de precios y asignación de bienes no puede ser utilizado para las finanzas públicas. Se utilizan mecanismos políticos.

Para las teorías políticas el carácter distintivo de la actividad financiera lo da el estado.

CORTI dice que si es exclusivamente el estado quién determina la actividad financiera, entonces estamos librados al gobierno de turno.

¿Es posible reconocerle particularidades a la actividad financiera?

DINO JARACH establece el común denominador de la actividad financiera, dice que entre los estados existen diferencias pero el denominador común es el estado y es él quien domina las necesidades públicas.

En las finanzas públicas no encuentro sólo principios económicos, sino también derecho, sociología, políticas; la actividad financiera se conforma de todos estos elementos.

4

Teorías constitucionalistas

surgen a partir de las teorías políticas, y tienen su base en la preexistencia de una constitución. Horacio Corti es uno de sus grandes defensores y sostiene, que la actividad financiera pública es la actividad encaminada a la obtención de ingresos y realización de gastos a los efectos de hacer efectivos los procedimientos (democráticos) y los derechos (fundamentales) establecidos en la CN. Por ende se trata de un medio para alcanzar un fin.

5

Enfoque de las finanzas clásicas

Siguiendo las ideas de Smith; la doctrina liberal de las finanzas públicas se sustentaba en los siguientes principios:

   -Límites a las tareas del estado. Los cometidos de éste eran básicamente: defensa exterior, seguridad interior, justicia y obras públicas. (Necesidades primarias de un Estado Gendarme).

   -Adopción de tributos que alteren en el menor grado a los precios del mercado y la distribución de los ingresos.

   -Equilibrio del presupuesto anual: rechazo tanto del déficit como del súperávit presupuestario.

   -Distinción entre finanzas ordinarias y extraordinarias. Las primeras cubren los gastos con los recursos patrimoniales y los impuestos, en cambio las segundas los cubren con el endeudamiento y otras medidas monetarias y fiscales.

Esta doctrina liberal sufre un gran cambio luego de la Primera Guerra Mundial y la Crisis del `29. Las políticas de posguerra, los programas de seguridad social, las políticas de desarrollo económico y la planificación de la economía fueron algunos de los cambios que se suscitaron. El papel del Estado pasa a ser el de interventor en la economía.

6

Keynes:

sus lineamientos básicos fueron los siguientes:

-El Estado tiene el papel de reactivante de la economía, mediante las inversiones que suple la insuficiencia de la inversión privada.

-Una de las formas de reactivar la economía es a través de las obras públicas. Éste es un paliativo de la desocupación.

-Las finanzas públicas, es decir la actividad financiera del Estado como producción y suministros de bienes y servicios públicos y además como correctora del nivel de empleo y de crecimiento del ingreso nacional.

FUENTES DEL DERECHO FINANCIERO

NORMAS FINANCIERAS

En primer lugar, son normas que carecen de alguna particularidad, salvo su contenido.

No obstante, existe lo que varios autores llaman un “programa financiero constitucional”, un conjunto de normas financieras en la CN.

La CN no tiene un capítulo referido exclusivamente a las finanzas públicas, pero en ella existen una cantidad y diversidad de normas referidas a la actividad financiera del estado que muchas veces sorprende. No se establece una jerarquía de acuerdo a la enumeración de sus artículos, mayor importancia, pero sus primeros artículos dan una cimentación.

¿CUÁLES SON LAS NORMAS FINANCIERAS?

Son aquellas que refieren a los gastos y recursos requeridos para efectivizar los procedimientos democráticos y los derechos constitucionalmente establecidos.

Las finanzas públicas no sólo comprenden los recursos, sino también los gastos, ya que toda vez que se habla de “instituciones públicas”, se habla de “gastos”.

LA CONSTITUCIÓN

Nuestra CN tiene diversos principios generales del derecho dotados de obligatoriedad. Algunos de ellos son: la libertad en todas sus manifestaciones; la igualdad ante la ley y ante las cargas públicas; principios generales de la tributación como igualdad, equidad, proporcionalidad de los impuestos y contribuciones; y principios generales del crédito público (objetivo del los empréstitos y operaciones de crédito).

De acuerdo a Horacio Corti, los valores constitucionales tienen preeminencia sobre cualquier otro tipo de disquisición teórica. La CN se sustenta en dos grandes pilares:

   -La declaración de derechos y garantías. Esto determina el contenido de las normas.

   -La organización democrática del poder. Esto determina el procedimiento a seguir para la creación de dichas normas.

Artículo 1

“La Nacíón Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal…
”. Tiene una implicancia fundamental en materia financiera. No es lo mismo estudiar finanzas públicas en un estado unitario que en un estado con 3 niveles que prestan distintos servicios.

Artículo 2

“El Gobierno federal sostiene el culto católico apostólico romano”. Sostener significa financiar.

Artículo 4

“El Gobierno federal provee a los gastos de la Nacíón con los fondos del Tesoro nacional formado del producto de derechos de importación y exportación, del de la venta o locación de tierras de propiedad nacional, de la renta de los Correos, de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General, y de los demás empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nacíón, o para empresas de utilidad nacional”.

Este artículo enumera de qué manera se compone el Tesoro de la Nacíón, es decir los recursos públicos, de qué manera se va a sostener desde el punto de vista económico la nacíón. “No hay estado sin recursos”, ya decía Alberdi.

No es la carácterística más importante, pero sí es esencial. Si el estado no tiene recursos para hacer efectivos los derechos y garantías constitucionales, no hay letra de la constitución que valga. La razón de ser de un estado está íntimamente relacionada con la potestad de exigirle a los particulares que le den parte de sus riquezas.

Un estado necesita recursos porque de lo contrario no hay manera de brindar servicios públicos (que no dejan de ser bienes escasos).

Artículo 5

“Cada provincia dictará para sí una Constitución… que asegure su administración de justicia, su régimen municipal y la educación primaria.
Bajo estas condiciones el Gobierno federal garante a las provincias el goce y ejercicio de sus instituciones”.

Establece qué servicios públicos deben prestar las provincias, financiándolos con recursos propios.

Artículo 9

“En todo el territorio de la Nacíón no habrá más aduanas que las nacionales, en las cuales regirán las tarifas que sancione el Congreso”.

Artículo 10

“En el interior de la República es libre de derechos de circulación de los efectos de producción y fabricación nacional, así como la de los géneros y mercancías de todas clases, despachadas en las aduanas exteriores”.

Artículo 11

“Los artículos de producción o fabricación nacional o extranjera, así como los ganados de toda especie, que pasen por el territorio de una provincia a otra, serán libres de los derechos llamados de tránsito, siéndolo también los carruajes, buques o bestias en que se transporten; y ningún otro derecho podrá impónérseles en adelante, cualquiera que sea su denominación, por el hecho de transitar el territorio”.

Artículo 12:

“Los buques destinados de una provincia a otra, no serán obligados a entrar, anclar y pagar derechos por causa de tránsito…
”.

Estos artículos establecen que sólo existen aduanas exteriores (el recurso nacional más importante), las provincias no pueden establecer aduanas interiores ni establecer derechos de tránsito entre ellas.

PRINCIPIOS FINANCIEROS CONSTITUCIONALES

En primer lugar Corti hace una clasificación en:

Principios primarios o genéricos

Que son los que van a caracterizar la actividad financiera del estado.

Principios secundarios o calificados

Que pueden ser:

Dogmáticos

Aquellos que establecen el contenido de la actividad financiera.

Procedimentales

El estado en el desarrollo de la actividad financiera debe respetarlos.

De Uníón

De los principios primarios y los secundarios.

Los principios primarios o genéricos son

PRINCIPIO DE COHERENCIA

La actividad financiera esta compuesta por dos sectores, los recursos y los gastos. Este principio afirma que ambos sectores son interdependientes, es decir no cabe aislarlos, y que dicha interdependencia es jurídica, esto es, están sujetos a los mismos principios. → Unidad jurídica de la actividad financiera.

Tanto los recursos como los gastos (y no sólo los recursos) dependen de la estructura financiera constitucional, su formulación no puede ser por fuera de la CN. Esto tiene que ver con la implementación de políticas financieras. La materia financiera se debe a la constitución que cubre toda la actividad.

PRINCIPIO DE TRASCENDENCIA

La actividad financiera, (actividad recaudatoria y erogatoria), está subordinada a la CN, es decir tiene como finalidad (destinada) que se efectivicen los derechos, garantías y las instituciones constitucionales. Es instrumental.

Los principios secundarios dogmáticos son

Principio de igualdad, de equidad y de solidaridad

PRINCIPIO DE IGUALDAD

La igualdad deber ser tanto en materia recaudatoria como erogatoria; es una garantía que establece la CN para todos los habitantes de tal manera que la ley no discrimine a los habitantes ni tampoco éstos se vean o sientan discriminados.

La igualdad en materia tributaria (recaudatoria), según este principio las distinciones que están totalmente prohibidas son las arbitrarias, es decir las carentes de razonabilidad. Hay diferencias justas que sí deben tenerse en cuenta, para ello el principio a aplicar es aquel que tiene en cuenta la capacidad contributiva de los particulares. Distinguir de acuerdo a dicha capacidad no es arbitrario, es más su no consideración es violar el principio de igualdad.

La igualdad en esta materia tiene dos ejes: en el eje horizontal hablamos de generalidad, esto es, a igual capacidad contributiva igual tributo; y en el eje vertical personas de diferente capacidad contributiva son tratadas igual en cuanto el tributo es proporcional a la capacidad de cada una de ellas.

El artículo 14

CN limita la capacidad del estado de imponer cargas a la no afectación de los derechos indirectamente, estableciendo los derechos de los que gozan todos los habitantes.

El artículo 15 establece que “en la Nacíón Argentina no hay esclavos…”, los particulares no son esclavos de otros particulares ni del estado; éste no puede someterlos.

En cuanto a la igualdad en materia erogatoria, este principio tiene en cuenta los distintos grados de inefectividad jurídico-constitucional; es decir así como a mayor capacidad contributiva mayor tributo, en este caso aquel sector que menos haga efectivos sus derechos es el que más debe ser tenido en cuenta a la hora de las erogaciones. Es decir a través del sector de los gastos públicos se trata de lograr una igualdad en el efectivo ejercicio de los derechos. Tiende a la eliminación de las diferencias entre los habitantes.

Es una atribución del Congreso (art. 75). Este artículo en su inciso 2 establece cuales con los impuestos que puede recaudar la Nacíón y que son coparticipables con las provincias. Una ley convenio establece el régimen de coparticipación de estas contribuciones.
“La distribución entre la Nacíón, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”.  

El artículo 75 inciso 23 tiende a solucionar, a equiparar situaciones que surgen de determinados modos de vida. “Corresponde al Congreso: … Legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce de los derechos reconocidos por esta constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derecho humanos, en particular respecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidades”.

En materia de gasto a nivel nacional, deben respetarse estos principios; a la hora de gastar debe el estado nacional cumplir con estos criterios.

Corti dice que se habla siempre de principios constitucionales en materia de recursos pero no en materia de gastos.

PRINCIPIO DE EQUIDAD

Tanto en materia recaudatoria como erogatoria. Hablamos de cuáles son los principios que se aplican en forma concreta, ¿qué pasa cuando se aplica a determinado sujeto un tributo?

El principio de equidad recaudatoria impone una armónía entre el poder tributario estatal y el derecho de propiedad. Si bien este derecho puede verse afectado por un tributo, cuando la prestación requerida es excesiva, deviene en confiscatoria, cuestión vedada de acuerdo al artículo 17 CN, “la propiedad es inviolable, y ningún habitante puede ser privado de ella…” (principio de no confiscatoriedad). El límite para saber cuando un tributo deviene confiscatorio no es exacto, habrá que tener en cuenta cada caso particular, pero en líneas generales hay confiscación cuando a través del tributo se impide el ejercicio de los derechos fundamentales. Se pone un límite a la cantidad de bienes o recursos que resultan exigibles.

El artículo 4 CN establece como componente del Tesoro nacional “… las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso…”.

En cuanto al principio equidad erogatoria, este principio implica la ampliación del grado y espectro de los derecho efectivos. Por ejemplo la CN establece en el artículo 14 bis in fine el derecho a el acceso a una vivienda digna, es obligación del Estado hacer efectivo dicho derecho por ejemplo a través de subsidios.

En materia erogatoria encontramos a la equidad también en el artículo 75 incisos 2 y 8.

PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD

Es una pauta expresa que incluye la Constitución en 1994. Se establece un “puente” para que se pueda lograr una suerte de equiparación, imponiéndole el estado más contribuciones a aquellos que se encuentran en una mejor posición. Quedan justificadas las acentuadas desigualdades recaudatorias para reforzar la igualdad erogatoria. Esto implica que aquellos que tengan mayores ingresos sean los que más contribuyan, y que aquellos que tienen mayor precariedad jurídica sean especialmente considerados a la hora de efectuar las erogaciones públicas. Hay una trasferencia de recursos de un sector de la población a otro.

Principio de “capacidad contributiva” como base para diferencias la carga impositiva que el estado impone a los particulares en situaciones diferentes.

Uno de los principios secundarios procedimentales es:

PRINCIPIO DE LEGALIDAD

La máxima en esta materia es nullum tributum sine lege.
Lo que se busca es que sean los representantes del pueblo quienes intervengan en el dictado de normas tendientes a obtener del patrimonio de los particulares los recursos para el cumplimiento de los fines estatales; sólo el Congreso es el encargado de imponer contribuciones (art. 4), de hecho el PE no puede hacerlo de acuerdo a los artículos 76 y 99 inc. 3 (se excluye la materia tributaria de los DNU).

En cuanto a la faz erogatoria también es atribución del PL fijar anualmente el presupuesto general de gastos (art. 75 inc. 8); y corresponde al Congreso la sanción de la ley convenio (coparticipación).

El principio de legalidad es una forma de alcanzar la igualdad, equidad y solidaridad.

Un Principio secundario de uníón es

PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD

Deriva del artículo 28 de la CN. Dado que la actividad financiera es el medio para alcanzar el efectivo ejercicio y protección de los derechos, éstos no pueden verse afectados por los actos u omisiones de tipo financiero. Dicha actividad debe ser razonable de lo contrario viola la CN.

LEY 24.156 DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA(Decreto reglamentario 1344/2007)

Constituye el marco regulatorio del derecho financiero.  Sancionada el 30 de Septiembre de 1992.

Contexto

Privatizaciones; se encontraba en vigencia la Ley de Contabilidad (decreto-ley 23.354, era el régimen de administración financiera del estado, fue reemplazado por ésta ley); había una desregulación de mercados financieros.

A partir de esta ley se bautiza a nuestro país como neoliberal. Si esta ley es un reflejo del neoliberalismo y es tan criticada, entonces ¿por qué sigue en vigencia?

La ley 24.156 responde a determinadas ideas que provienen del ámbito económico-financiero privado

No puede apartarse de lo que es la administración financiera pública, pero introduce pautas novedosas, como por ejemplo, el “enfoque gerencial de la administración pública”.

Este enfoque se ocupa de fijar responsables y las responsabilidades de éstos; procura lograr resultados ya que el estado no es otra cosa que un ámbito donde ingresan insumos, éstos se trasformas y producen resultados. → Enfoque productivista aplicado al estado

Para que un estado sea eficaz, eficiente y económico debe diagramar su estructura, establecer responsabilidades, establecer frente a qué actos se deberá responder, en pos de lograr un resultado.

Este enfoque productivista se olvida de los medios, de las formas. Si lo que importa es el resultado, entonces es más importante el resultado que cómo obtenerlo. Esto contrasta con el principio de legalidad que rige la administración financiera.

La “hacienda pública” tiene como carácterística que los bienes que se están administrando no pertenecen a quienes los administran.

Eta ley, sin decirlo de manera expresa, en sus enunciados dice principalmente que la actividad financiera es una actividad sistemática (sistema); está organizada como un sistema tendiente a lograr un resultado:

   Eficaz → lograr el resultado

   Eficiente → con la mejor relación costo-beneficio

   Económico → una relación tal que implique el menor costo posible

Nos vamos a encontrar con algunas excepciones al principio de legalidad que llaman la atención.

Esta ley entendíó necesario que existiera un organismo coordinador de la administración financiera. No está especificado en la ley, sino en el decreto reglamentario. Antes del decreto, el organismo de coordinación era la Secretaria de Hacienda. Actualmente, la coordinación es llevada de manera conjunta por la Secretaría de Hacienda y la Secretaría de Finanzas del Ministerio de Economía.

SISTEMAS QUE ESTABLECE LA LEY

Sistema Presupuestario → Oficina Nacional de Presupuesto

Sistema de Crédito Público → Oficina Nacional del Crédito Público

Sistema de Contabilidad → Contaduría General de la Nacíón

Sistema de Tesorería →Tesorería General de la Nacíón

Cada sistema tiene organismos rectores.

La ley también organiza un sistema de control de estos sistemas que se divide en: Control Interno lleva a cabo por la Sindicatura General de la Nacíón, y Control Externo llevado a cabo por la Auditoría General de la Nacíón.

Novedades

El contenido del Sistema Presupuestario no es novedoso, pero sí su denominación.

Es aspecto que no estaba incluido en la anterior Ley del Contabilidad es el Sistema de Crédito Público, no había una norma permanente. Esto fue un avance.

La otra novedad es la creación de 2 organismos de control. Se reemplazó el control interno que ejercía la Contaduría General de la Nacíón, creándose la Sindicatura General de la Nacíón; y se crea también, para llevar adelante un  control externo, la Auditoria General de la Nacíón.

El proyecto original prevéía la incorporación de un Sistema de Compra y Contrataciones que no fue incluido.

Éste régimen fue aplicándose en varias provincias. El 30 de Noviembre de 2005 fue sancionada en nuestra provincia la ley 12.510 que es una réplica, responde a idéntica filosofía pero es más amplia
.

En su artículo 6 se establece cuales son las sistemas. Existe un Sistema de Administración Financiera y un Sistema de Administración de Bienes y Servicios. Agrega además un Sistema de Información. Para controlar todos estos sistemas se configura un Sistema de Control interno, llevado adelante por la Sindicatura General de la Provincia, y un Control externo a cargo de un Tribunal de Cuentas.

SAF → está compuesto de subsistemas:

   – Presupuesto

   – Tesorería y Gestión Financiera

   – Crédito Público

   – Contabilidad

   – Ingresos Públicos (diferencia con la ley nacional; pero éste subsistema no incluye la Administración Tributaria)

SAByS (en la ley nacional hubiera sido el Sistema de Compras y Contrataciones que no se incorporó) → compuesto también de subsistemas:

   – Administración de Bienes y Servicios (diferentes procedimientos de contratación)

   – Recursos Humanos y Función Pública (personal)

   – Inversión Pública (novedad: va a programar la inversión pública de la provincia, teniendo en cuenta los recursos y las necesidades).

GASTO PÚBLICO

CONCEPTO

Son las erogaciones dinerarias que realiza el Estado en virtud de una ley para cumplir con sus fines consistentes en la satisfacción de necesidades públicas. La función del Estado no es ahorrar sino gastar, ahora bien debe hacerlo de manera eficaz, eficiente y económica. Si al finalizar el ejercicio financiero, sobra dinero, puede haber ocurrido que el sector público recaudó de más y por ende debe disminuir los tributos, o bien es más factible que no lo haya gastado del todo y por ende no haya logrado satisfacer de manera óptima las necesidades colectivas.

TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS

Tiene en cuenta la finalidad y los efectos que produce el gasto público sobre la vida social y económica de la Nacíón. Ese estudio permite determinar el procedimiento más racional para la mejor producción de bienes y servicios públicos con la obtención forzada de un mínimo de medios de la renta total de la Nacíón. Dará una idea aproximada de los límites de la erogación estatal.

EVOLUCIÓN

La evolución tiene que ver con una nueva concepción del gasto público y de las finalidades del Estado. En el primer sentido hay que decir que el GP no es sólo la causa de los ingresos que requiere el Estado para satisfacer las necesidades, es también un importante factor de redistribución del ingreso, de estabilización económica, de incremento de la Renta Nacional, y tiene una gran influencia en la plena ocupación, el consumo, el ahorro y la inversión. En cuanto al segundo aspecto, cabe mencionar, que el Estado ya no es un mero consumidor de bienes, que a través de la absorción de una parte de los bienes de la comunidad provoca un empobrecimiento de la misma, (concepción Clásica); sino que el Estado asume hoy una función de redistribuidor de riquezas, es decir habría una equivalencia entre lo recaudado y lo gastado por el Sector Público. Sería éste una especie de filtro.

¿De qué manera puede satisfacerse las necesidades colectivas? → A través del gasto, que se materializa en la provisión de determinados bienes: “bienes públicos”.

Se debe diferenciar entre bienes privados y bienes públicos.

BIENES PRIVADOS→ sus carácterísticas:

  -Existe propiedad privada de los mismos.

  -Principio de exclusión, es decir hay rivalidad en su consumo. Si A consume este alfajor B no lo puede consumir. Son de consumo exclusivo e individual.

  – Son asignados a través del mecanismo de mercado: oferta y demanda.

   -La exclusión se lleva a cabo por el sistema de precios. Aquellos que están dispuestos a o pueden pagar determinado precio lo consumirán, los que no estén dispuestos o no puedan, no.

   -La planificación de la producción y el consumo es efectuada por el mismo mercado. Éste determina la oferta y la demanda y el precio.

   -El costo marginal de la producción es distinto de cero, es decir los precios son superiores a dicho costo. Esto es lo que ocurre en el capitalismo moderno, que al contrario del capitalismo puro, existen fallas del mercado, como los monopolios, la rigidez en la producción,

externalidades negativas, publicidades agresivas, etc. Todas estas cuestiones justifican que el Estado en su correcta medida intervenga, estableciendo precios máximos, subsidios, impuestos, etc.

   -Existencia de un obstáculo, tienen un precio. Son además divisibles, dado que cada individuo puede cuantificar a través del precio lo que le ha costado obtenerlo y en cuánto se ha beneficiado. En cuanto a su disponibilidad, son escasos.

BIENES PÚBLICOS

Una de las formas útiles para apreciar la participación estatal en la actividad económica es determinando la proporción de la producción pública en la producción total; o bien determinando el Valor agregado del sector público dentro del Valor agregado total, o sea el PBI.

Un bien público es aquel bien material o inmaterial producido por el Estado, ya sea a través de la administración pública central, de un ente descentralizado, empresa pública, etc.; y su consiguiente oferta a la comunidad para satisfacer alguna necesidad de orden público.

Son bienes públicos porque los provee el estado.
Todos nos vemos beneficiados en el mismo momento de los bienes públicos. No se va a ver afectado el bien público (o alguno de ellos) si se incrementan o disminuyen los beneficiarios.

La mayoría de estos bienes como son de consumo conjunto, no tienen precio, no son susceptibles de apreciación pecuniaria objetiva.
El mercado no es un asignador suficiente de recursos.

¿Qué pasa en materia de seguridad? ¿Qué pasa con la seguridad privada? El desarrollo de las distintas realidades económicas ha provocado que el estado dejara de tener el monopolio de la seguridad. Existe una saturación y no s puede corregir. Son formas alternativas que ponen en cuestión que sean bienes públicos puros.

¿Qué pasa con la educación? La educación no es un bien público puro, no siempre existíó el estado como prestador del servicio de educación, es un servicio que también es brindado por le ámbito privado.

Algunos supuestos:

   -Un bien producido por el Estado que satisface una necesidad individual o de orden privado. Ej. Energía eléctrica brindada a una empresa. Dicho bien será público visto desde el aspecto de su producción y privado de acuerdo a la necesidad que esta satisfaciendo. El estado también brinda determinados servicios que no son gratuitos (y podrían considerarse bienes privados).

Otro ejemplo es el Correo Argentino.

  -El Estado por intermedio de una empresa privada satisface una demanda de la sociedad. Acá se trata de un bien privado que satisface una necesidad pública.

CLASIFICACIÓN DE LOS BIENES

Bienes preferentes → los bienes y las necesidades públicas respectivas no provienen de las preferencias de la sociedad, sino que son impuestos por el Estado. Hay beneficiarios directos, por ejemplo aquel que recibe una copa de leche o una campaña de vacunación obligatoria, pero también se produce una externalidad positiva sobre el resto de la sociedad.

Tanto la salud como la educación con bienes que el sector público podría brindar, pero existe un consenso en la población de que debe brindarlo el estado (bienes preferentes).

Bienes sociales → estos bienes responden a necesidades que siente la sociedad y que son expresadas a través del voto. El mecanismo de

elección y determinación de estos bienes es esencialmente político, porque esta basado en decisiones de esa índole. Esto se plasma en las asignaciones existentes en el Presupuesto. EJ. Defensa, Justicia, Seguridad, etc.

Bienes públicos puros → sus carácterísticas son las contrarias a las de los bienes privados.

-No rige el principio de exclusión, cada persona puede utilizar de la misma cantidad del bien en cuestión. La cantidad provista del bien es uniforme para todos. Ej. La justicia, la defensa nacional, etc.

-Son indivisibles, dado que es para todos, no es posible establecer cuánto de la prestación estatal atañe a cada individuo beneficiario.

-El costo marginal de producirlos es cero. Ahora bien, si de manera significativa cambia por ejemplo el número de usuarios o consumidores, será necesario aumentar el servicio o el la cantidad de bienes y el costo sería distinto de cero.

-¿Cómo se financian? La forma más usual es a través de los impuestos, pero se puede hacer también por medio de empréstitos, venta de activos del Estado, privatización de empresas, creación de dinero, etc.

Estos bienes son suministrados a la sociedad en su conjunto y no existe una relación directa entre las ventajas sociales ofrecidas por el Estado y los impuestos que se pagan, ya que cada uno paga de acuerdo a su capacidad contributiva. Los free riders son personas que disfrutan de la acción estatal sin contribuir aún teniendo capacidad para hacerlo. 

Bienes públicos no puros → puede ocurrir que se debilite el principio de la no exclusión, hay cierta rivalidad en su consumo porque se alcanzó un límite en su utilización, Ej. Un hospital público saturado de pacientes. Por ende la demanda adicional implica un costo adicional que ya no será igual a cero, de acuerdo al ejemplo se necesitaran más hospitales.

¿Cómo se financian? A través de las tasas o contribuciones especiales de mejoras. En estos casos existe una relación entre el tributo que se debe pagar y en consumo o uso del bien no puro. De esta manera se logra evitar la congestión por ejemplo en el hospital, se puede aplicar un arancel hospitalario.

Bienes públicos cuasi-privados → cuando el sector público a través de una empresa pública provee un determinado servicio o bien, a cambio de un precio o una tarifa. Rige el principio de exclusión, el de divisibilidad, y el de costo marginal positivo. ¿Cómo se financian? A través de ese precio o tarifa.

AUMENTO DEL GASTO PÚBLICO

A fines del Siglo XIX comienzan las primeras estadísticas; se atribuye al economista alemán Wagner el haber observado primero y llegar a la conclusión del constante aumento de los gastos públicos en los Estados Modernos (el gasto aumenta permanentemente).

Este aumento constante, ¿a qué podía deberse?

2 causas: la expansión vertical del gasto, esto significa que a medida que transcurre el tiempo se gasta cada vez más en determinada necesidad; y la expansión horizontal de gasto, que implica que a medida que pasa el tiempo surgen nuevas necesidades que el estado asume.

Esta es una forma simplista de explicar el aumento absoluto.
Ha cambiado el rol del estado, hay cada vez más gastos y el gasto en ningún momento tiende a reducirse.

    Aumento absoluto → esta dado, efectuando comparaciones temporales, por el incremento de sus componentes. Tiene que ver con el cambio en las necesidades públicas. En un sentido vertical, decimos que hay necesidades que se han ido profundizando, en un sentido

horizontal significa que se han ido incorporando nuevas necesidades. Un ejemplo de nuevas necesidades es la preservación del medio ambiente.

Las guerras generan un aumento absoluto del gasto al igual que la intervención estatal, que cuanto mayor sea la misma mayor es el gasto.

    Aumento relativo → resulta de vincular a través de un cociente el aumento del gasto público con el incremento de alguna variable macroeconómica.

   -Causas aparentes: la comparación del gasto público a través del tiempo, exige que los valores a comparar sean homogéneos. Por ejemplo no se puede comparar cuando ha cambiado los criterios de contabilización. Otra causa del aumento aparente es la desvalorización de la moneda de papel en régimen de curso forzoso. Los gastos públicos representan adquisiciones de bienes y servicios en el mercado, la desvalorización del dinero implica un aumento de los gastos públicos en su valor nominal, pero no necesariamente en su valor como moneda constante. Por ende para hallar el posible aumento real es necesario deflacionar el monto nominal de los gastos (inflación, si quiero comparar el presupuesto actual con el de 1993 tengo que considerar la depreciación de la moneda).

Otra causal aparente de aumento del gasto son las distintas técnicas presupuestarias (para comparar debo realizar los ajustes correspondientes, tengo que tener en cuenta por ejemplo, si se incluyeron o no las empresas del estado). 

   -Causas Reales: el gasto realmente ha aumento debido al surgimiento de una causa que lo justifica, en tal caso es posible comparar el antes con el después de la causa. Por ejemplo, si el Estado se expande territorialmente, el gasto aumentará dado que hay nuevas regiones por atender, o realizarle inversiones para su desarrollo (modificación del territorio por pérdida o anexión, el caso más típico es el de Alemania). Lo mismo ocurre si aumenta la población dado que se deberá aumentar el volumen de los servicios estatales (gasto per cápita, comparo el gasto con la población). Otro ejemplo es si aumenta la Renta Nacional, el Estado cuenta con más fondos para satisfacer más intensamente las necesidades o bien asumir otras nuevas.

CLASIFICACIÓN DEL GASTO

1. Criterio administrativo

   a.

Clasificación institucional

¿Cuánto gasta cada organismo o jurisdicción? ¿Cuánto gasta el PL, o el PJ? ¿Cuánto gasta el Ministerio de…? ¿Quién gasta?

El límite de las potestades de las entidades autárquicas está dado por las normas de creación. La ley 24.156 utiliza una terminología particular, habla de jurisdicciones y entidades, que van a responder a esta pregunta.

Si hablamos de jurisdicción nos encontramos con los distintos ministerios de la administración central; también son consideradas jurisdicciones (en los términos de la ley) el PL y PJ, y la Secretaría Generas de la Presidencia.

Los organismos descentralizados son las entidades autárquicas como por ejemplo, las universidades nacionales, la Auditoria General de la Nacíón, etc.

   b.

Clasificación por objeto del gasto

¿En qué se gasta? En compra de inmuebles, en bienes y servicios, en maquinarias, etc.

   c.

Clasificación por finalidades y funciones

¿Para qué se gasta? Para mejorar la salud, la defensa, la educación, la seguridad, para el

desarrollo económico, etc.

   d.

Clasificación por programas

¿Cómo se gasta? Los funcionarios deben en cada programa detallar y especificar todo lo que van a hacer con los recursos. Si se trata de la construcción de una obra por ejemplo, habrá que decir cómo se va a financiar, cuántos recursos humanos o de capital se necesitarán, que tiempo llevará, con que finalidad se hace, etc.

Es una clasificación novedosa. Prevé una tarea de planificación de tal manera de vincular gastos con recursos, y estos ponerlos en función de un objetivo cuantificable.

Primero tengo que determinar cuál es el objetivo, cada una de las jurisdicciones deberá determinar a qué objetivo quiere llegar, qué necesidad quiere satisfacer.

En segundo lugar, qué se necesita para satisfacer esa necesidad, cuál es el costo, el costo de personal, materiales, en definitiva cuál será el gasto total para lograr el objetivo.

Finalmente, voy a estar en condiciones de conocer cuál fue el resultado de mi planificación; me permite controlar el programa originalmente planteado con el resultado, determinando responsabilidades.

   c.

Clasificación geográfica

¿Para dónde se direcciona el gasto? Hacia la Nacíón, provincia, municipio, etc. Recordar que la CN en el art. 75 inc. 8 establece que la distribución será solidaria, con lo cual las provincias que más aportan no reciben en la misma medida, dado que contribuyen con las provincias más pobres.

1. Criterio económico (¿cuáles son los efectos económicos o naturaleza económica?)

   a. La doctrina financiera clásica distinguía entre gastos ordinarios y extraordinarios.
Los primeros eran los gastos periódicos que debían ser solventados con recursos también ordinarios como los tributos. Los segundos por ejemplo los gastos originados por una guerra, debían ser solventados con recursos extraordinarios como los créditos.

   b.
Villegas nos habla de gastos corrientes y gastos de inversión (o capital)

Los gastos corrientes son aquellos que no modifican el patrimonio del Estado, no modifican los activos fijos. Se los puede dividir en gastos corrientes de consumo, son aquellos  que sirven par la producción de los servicios del Estado, son de utilidad directa para los destinatarios; y en gastos corrientes de transferencia que son los que distribuyen a determinados beneficiarios el dinero extraído de los otros sujetos.

Son gastos que hacen a la operatividad del estado, no implican ni un incremento del activo, ni una disminución del pasivo. Corresponden al normal flujo de fondos del estado. Son gastos por ejemplo en los sueldos, la reparación de una obra pública, el gasto de energía, el pago de la deuda, ya que el Estado les cobra a unos y les transfiere a los tenedores de títulos, los subsidios o subvenciones, etc.

Los gastos de capital son aquellos que conllevan una modificación en el patrimonio del Estado. Puede ser por incremente del activo, por ejemplo con la construcción de una maquinaria, la adquisición o producción de bienes que incrementan el activo fijo del Estado; o por medio de la disminución del pasivo, por ejemplo a través de la cancelación de una deuda.

Ej. La construcción de obras públicas, el pago de la deuda en el sentido que disminuye el pasivo, etc.

c. Otra clasificación es la de gastos productivos y de transferencia. Los primeros son la adquisición de factores para la producción de bienes y servicios públicos, producen por ende un aumento en la renta nacional. El Estado al gastar produce un incremento de la demanda agregada. Los gastos de transferencia no implican un aumento inmediato en la renta, sino que es una forma distinta de distribuirla. Son ejemplos los subsidios, el pago de jubilaciones, etc.

LÍMITES DEL GASTO PÚBLICO

Algunos sostienen que el límite del gasto público esta dado por la satisfacción de las necesidades públicas en general, es decir una vez satisfechas éstas, el Estado no tendría que seguir gastando.

Otros dicen el límite se encuentra en la capacidad contributiva de la población, pero en verdad el gasto público no se financia únicamente con los tributos.

Es imposible establecer un límite cuantitativo preciso, por eso suena lógico establecer un límite en una proporción estimada que ocupe el gasto público con relación al PBI, o al PBN, al Ingreso nacional o alguna otra variable agregada de la economía.

Una opción también muy útil, es encontrar el límite de la actuación del sector público (gasto público) en el beneficio social neto máximo. El límite estaría dado en la maximización del bienestar social, ya que no hay que olvidar que el accionar estatal implica costos sociales que contrarrestan ese beneficio social.  

El costo social aludido esta formado por las exacciones tributarias y por las externalidades negativas que puede ocasionar el Estado al irrumpir en la actividad privada, por ejemplo excesiva intervención, regulación de los mercados, burocracia ineficiente, trabas administrativas, etc.

El límite óptimo sería cuando la diferencia entre el Beneficio social marginal y el Costo social marginal tienda a cero. El último peso aportado por el Estado aporta un beneficio a la sociedad.

“Cuello de botella” → más allá de que aumente el gasto, en un determinado momento el bienestar social que se produce deja de ser tal, y se produce un malestar. Hay un punto determinado en el cual si continuo sumando más unidades de gasto, ya no voy a lograr una utilidad marginal.

Límite al gasto: el estado debe gastar hasta tanto $1 de gasto le signifique un beneficio o bienestar.

Límite constitucional → no se puede gastar más de lo previsto en el Presupuesto.

Límite legal → La Ley de Convertibilidad Fiscal, intentó programar la actividad financiera desde el año 2000 al 2005, pero no funciónó.

LEY 25.917 SOBRE RÉGIMEN FEDERAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL

Esta ley crea un régimen que tiene como actores a las provincias y a la Nacíón. Fueron muy pocas las provincias que no adhirieron al régimen (La Pampa y San Luis). Habla del presupuesto, de los gastos y de los recursos, e impone límites al gasto.

Establece en el artículo 10:

“La tasa nominal de incremento del gasto público primario de los Presupuestos de la Administración Nacional, Provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, entendido como la suma de los gastos corrientes y de capital, excluidos los intereses de la deuda pública, los

gastos financiados con préstamos de organismos internacionales y los gastos de capital destinados a infraestructura social básica necesaria para el desarrollo económico social, financiados con cualquier uso del crédito, autorizado en el caso de las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de la presente, no podrá superar la tasa de aumento nominal del producto bruto interno”.

Cuando la tasa nominal de variación del producto bruto interno sea negativa, el gasto primario podrá a lo sumo permanecer constante.

Esto quiere decir que si el PBI se incrementa en un 3%, el gasto público no puede aumentar más que eso, por otro lado si disminuye o no muestra variación, el gasto público deberá mantenerse estable.

Si el PBI disminuye significa que hay una recesión en la economía y la disminución también del gasto público puede agravar la situación, por eso es recomendable que permanezca estable.

El gasto público no puede superar el aumento de la producción de bienes y servicios de toda la economía (de esta forma la economía se reduce, el número de transacciones comienza a disminuir).

Este régimen se encuadra dentro de lo que se denominan “reglas macrofiscales”, que imponen límites imperativos. Las reglas macroficales fueron implementadas en la Uníón Europea, establece límites al gasto, a la deuda, a la inflación, etc. Y éstos límites son obligatorios.

Estas reglas con impuestas por los estados a los gobiernos.

En materia presupuestaria esta ley extiende los principios de la ley 24.156 a las provincias, e impone límites en materia de gastos y endeudamiento.

Las reglas macrofiscales lo que hacen es establecer límites a determinadas variables controladas por el estado. Si estas reglas se cumplen esto da cierta previsibilidad.

Este régimen está actualmente suspendido casi en su totalidad por la ley 26.530 del 2009. La provincia de Santa Fe ha adherido a la ley 25.917 a través de la ley 12.402; y a la ley 26.530 a través de la ley 13.065 del 2009. Esta suspensión permite un mayor gasto y elimina los límites.

Antecedente: ley 25.152 (1999) que se sanciona en época de elecciones y de la que no participaron las provincias, sino que estaba dirigida exclusivamente al estado nacional.

Para el año 2001, el déficit tenía un límite, que debía ir descendiendo año tras año (reducción escalonada del déficit fiscal). Esta ley limito el gobierno que iba a venir.

Esta ley, en su artículo 90 crea un “fondo anticiclíco fiscal”; en los períodos de superhábit, el estado destinaría recursos para los períodos de crisis. El problema fue que se crea en un período de crisis y se destinan fondos que debían implementarse en gastos.

Estas con recetas del FMI.

La ley 25.152 no se cumplíó y luego se suspendíó porque cambiaron las circunstancias pero implicó un antecedente al establecimiento de

reglas macroeconómicas, atar variables económicas a leyes.

(comparar el concepto de gasto primario de la ley 25.917 con el de la ley 25.152)

EFECTOS ECONÓMICOS DEL GASTO PÚBLICO

OBSERVACIÓN PRELIMINAR

Desde un enfoque clásico, las erogaciones están destinadas a la adquisición de los factores e insumos para la producción de bienes y servicios, por ende los efectos de dichas erogaciones consisten en los efectos del suministro de bienes y servicios a sus destinatarios. Desde el enfoque de las finanzas redistributivas, las erogaciones consisten en las medidas destinadas a lograr modificaciones en la distribución de los ingresos entre los diferentes sectores. Por último desde las finanzas estabilizadoras las erogaciones consisten el incremento del ingreso y de la ocupación hasta legar al pleno empleo.

En todos los casos los efectos pueden variar de acuerdo al recurso empleado para su financiación.

NOTA:respecto de los efectos del gasto público sobre los ciclos económicos, lo que hay que decir es que en toda economía se producen momentos de expansión y de depresión. Para salir de estos últimos existen herramientas de estabilización, es decir el Estado a través del gasto público, utilizado éste dentro de ciertos parámetros, permite la reactivación de la economía dado que es una herramienta anticíclica. Otra forma es a través del Banco Central y la emisión de moneda, siempre que no se llegue a estados inflacionarios, también es útil todo lo destinado a la promoción y al desarrollo, como también los subsidios, y el régimen de producción industrial.

Cambios no periódicos.

-Tendencias seculares, se prolongan y son continuos en el tiempo. Ej. Aumento del GP.

-Fluctuaciones accidentales, obedecen a circunstancias únicas. Ej. Guerra, catástrofe.

Cambios periódicos.

-Fluctuaciones estacionales, se producen dentro del año. Ej. Ciclos de la cosecha.

-Fluctuaciones cíclicas, transcurren en períodos que exceden el año. Ej. Ciclos económicos.

EL MULTIPLICADOR DEL GASTO PÚBLICO

Es el factor por el cual se multiplica el monto de un incremento del gasto, dando como resultado un incremento de la renta nacional y de la ocupación. Depende de la “propensión marginal a consumir”, esto es el incremento de la demanda de bienes de consumo correspondiente a un incremento unitario del ingreso.

   -Los sectores con menores ingresos, destinan todo o casi todo el incremento de ingresos para la demandada de bienes de consumo.

   -Los sectores de altos ingresos, destinan una pequeña proporción del incremento para el consumo y la mayor parte la destinan al ahorro.

El multiplicador surte sus mayores efectos en situaciones de depresión económica y desocupación. En cambio en épocas de prosperidad no podrá aumentar el empleo ni la producción dado que no hay factores de producción disponibles. En tal situación el gasto público aumentará la demanda de bienes y servicios pero no se podrá aumentar la oferta, por ende habrá alza de los precios → inflación.

Ejemplo: Proceso del multiplicador.

-En el mercado existen factores de la producción desocupados, por ejemplo el factor trabajo.

  -El Estado gasta $1000 en obras públicas, financiándolas sin contraer el consumo privado. Por ejemplo acudiendo a los depósitos bancarios con bonos a corto plazo.

  -Para realizar la obra pública el Estado emplea trabajadores que se encontraban desocupados. Éstos ven aumentar su renta en $1000. La renta nacional aumentó $1000.

  -Esos trabajadores suponiendo una propensión marginal al consumo del 50%, gastan $500 en bienes de consumo.

  -Aumenta en $500 la demanda de bienes de consumo.

  -Los productores de dichos bienes deberían emplear nuevos obreros que recibirán $500.

  -Estos obreros gastarán $250.

  -Aumenta la demanda de bienes de consumo en $250.

Cuando gasto en obrar públicas, ese gasto se multiplica y el crecimiento se acelera.

EJECUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO

Previamente cabe hacer una aclaración, en el caso de los recursos existe una “obligación” a cargo del Ejecutivo y autoridades administrativas de recaudarlos necesariamente; en cambio en materia de gastos, no es forzoso utilizar íntegramente las cifras consignadas en el presupuesto. Si la realidad demuestra que el mismo fin puede lograrse con un menor gasto, obviamente hay que economizar.

Ejecución en materia de gastos

   1. Distribución administrativa del presupuesto de gastos. Dicha distribución se hace mediante decreto del PEN, pasando a disposición de las jurisdicciones y demás entidades todos los fondos. (Art. 30 Ley 24.156)

   2. El compromiso. Puesto los fondos a disposición de los jefes de servicios administrativos, se procede a cumplir con lo establecido en el Presupuesto. El compromiso implica la inmovilización del importe respectivo, con el fin de que no pueda ser utilizado para algo distinto a lo establecido en el Presupuesto. Es el origen de una relación jurídica con terceros. Por ejemplo, la compra de cosas o productos, contratación de personal, etc.

3. Devengamiento. Comprende dos momentos, el de la liquidación y el del libramiento

Artículo 31: “Se considera gastado un crédito y por lo tanto ejecutado el presupuesto de dicho concepto, cuando queda afectado definitivamente al devengarse un gasto”. (24.156)

Un gasto devengado implica la liquidación del gasto y la simultánea emisión de la orden de pago.

Artículo 21: “Se considerarán como gastos del ejercicio todos aquellos que se devenguen en el periodo, se traduzcan o no en salidas de dinero efectivo del Tesoro”.

Artículo 41: “Con posterioridad al 31 de Diciembre de cada año no podrán asumirse compromisos ni devengarse gastos con cargo al ejercicio que se cierra en esa fecha”.

Artículo 42: “Los gastos devengados y no pagados al 31 de Diciembre de cada año se cancelarán, durante el año siguiente con cargo a las disponibilidades en caja y bancos existentes a la fecha señalada.

Los gastos comprometidos y no devengados al 31 de Diciembre de cada año se afectarán automáticamente al ejercicio siguiente, imputando los mismos a los créditos disponibles para ese ejercicio”.

La liquidación es el procedimiento mediante el cual se sabe con exactitud cuál va a ser la erogación. En ciertos casos la liquidez existe desde el momento del compromiso, en otros sólo es posible determinarla con posterioridad, es decir una vez cumplidas las prestaciones o realizados los servicios.

Libramiento

Toda salida de fondos del Tesoro requiere ser formalizada mediante una orden de pago que será emitida por el Servicio Administrativo competente. Los libramientos pueden ser de pago directo a terceros o de entrega de fondos a los propios libradores, para que realicen el pago por intermedio de los servicios administrativos. Caducan al año de su entrada en la Tesorería General.

Hay que distinguir entre la validez o caducidad de los derechos emergentes de los libramientos y la permanencia o extinción de los créditos contra el Estado.

   a. Toda vez que se hay comprometido una erogación puede ocurrir dos cosas. 1) que los jefes de los servicios administrativos dispongan su pago durante el ejercicio financiero (una vez producido el devengamiento) mediante la emisión de la orden de pago contra la tesorería que corresponda (central o Nacional); o 2) que por cualquier circunstancia no exista libramiento de la orden de pago dentro del ejercicio. En el primer caso el documento tiene un plazo de validez. En el segundo supuesto la erogación comprometida será pagada durante el año siguiente, con cargo a la disponibilidades en caja y bancos existentes al 31 de Diciembre del año que devengo.

   b. Pero estas cuestiones no alteran la validez de los créditos que uno tenga contra el Estado, que pueden ser reclamados por sus titulares en tanto no hubieran prescripto conforme a las disposiciones de la ley común. Si el crédito no se extinguíó por prescripción, mantiene su vigencia aunque hubieren caducado los derechos de orden contable.

   3. Pago. Es el acto final del proceso. No es sólo la entrega material del dinero, sino también una operación jurídica. La Tesorería General de la Nacíón es el órgano rector. Coordina el funcionamiento de todas las unidades de tesorería que operan en el sector público nacional. En cada jurisdicción y entidad de la Administración nacional funciona una Tesorería Central, que centraliza la recaudación de las distintas cajas, recibe los fondos puestos a su disposición y hace efectivo los pagos que le ordene el respectivo servicio administrativo.

GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS

Ambos momentos constitutivos de la actividad financiera, se relacionan en tanto que son elementos de control de la economía. El recurso no tiene como única finalidad cubrir el gasto sino que es una forma de intervenir en la economía. El gasto por su lado no es sólo la causa de los ingresos, sino que distribuye los ingresos, estabiliza la economía, etc.

REPARTO

En cuanto al lugar: algunos sostienen que debe repartirse proporcionalmente a los ingresos obtenidos por el Estado de cada provincia o regíón. Otros sostienen que debe repartirse en aquellos lugares donde se produzca la máxima utilidad. Y para otros el reparto ideal sería aquel que logre un desarrollo equilibrado de todas las regiones del país.

En cuanto al tiempo: si se trata de gastos públicos muy grandes, es correcto hacerlo en varios  ejercicios financieros, ya que el costo no podría ser afrontado en uno solo.

MARCO Y ENCUADRE JURÍDICO

El marco esta dado por la CN, el artículo 75 inc. 8, establece: “Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inc. 2 de este artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión”.

Respecto del presupuesto, este debe hacerse siguiendo los criterios objetivos de reparto, equidad, solidaridad, grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio.

El presupuesto tiene carácter de ley formal, los recursos sólo los calcula, pero no los puede crear. Estos son creados por otras leyes. En cuanto a los gastos, el presupuesto sólo los autoriza, no obliga al PEN a realizar todas las erogaciones, la única obligación de éste es no sobrepasar el límite máximo autorizado.

El jefe de gabinete es quien envía al Congreso el proyecto de Presupuesto Nacional, previo tratamiento en acuerdo de Gabinete y aprobación del PE.

El Gasto Público está regulado por la Ley de Administración Financiera y Control Nº 24.156. La misma establece los procedimientos de estimación, autorización, y ejecución, como también los controles internos y externos por parte de la Sindicatura General de la Nacíón y la Auditoria  General de la Nacíón.

Una vez promulgada la ley de Presupuesto, el PE debe decretar la distribución administrativa del presupuesto de gastos.

El reparto de los gastos entre los poderes públicos, se hace de acuerdo al criterio administrativo, se distribuyen en orden decreciente y se agrupan según los órganos que los realizan y las funciones a que se destinan.

La ley 24.156 establece:

   -Artículo 38: “Toda ley que autorice gastos no previstos en el presupuesto, debe indicar de donde se obtendrán los recursos para su financiamiento”.

   -Artículo 39: “El PE no podrá disponer del crédito para una finalidad distinta a la prevista, pero si puede ser autorizado para gastar en cuestiones no incluidas en el presupuesto, para atender casos como epidemias, terremotos, inundaciones, u otros de fuerza mayor, dando conocimiento al Congreso”.

3 funciones que la doctrina económica entiende como las funciones de la actividad financiera del estado. Corti critica que sean tomadas como dogmas.

1. Distribución

2. Crecimiento

3. Estabilización

Estas son funciones parafiscales (más allá de recaudar y gastar). Estas funciones están en presión y conflicto constante. No puedo favorecer a las tres funciones al mismo tiempo; dependiendo de qué función favorezca será mi política macrofiscal.

Por ejemplo, el Banco Central tiene la función de estabilización.

Enfriar la economía significa disminuir o frenar el crecimiento.

A través del gasto puedo influir sobre el consumo o la inversión

   PBI =    Gasto +  Consumo  +  Inversión

Si quiero aumentar la inversión, una forma es a través del gasto subsidiar a las empresas para que aumente su rentabilidad y de esta forma inviertan más. Las empresas a través del aumento de la inversión, incrementan el PBI.

Si lo que quiero es incrementar el consumo, entonces debo aumentar los salarios para que se consuma más.

RECURSOS PÚBLICOS

CONCEPTO

 Son los ingresos que obtiene el Estado mayormente en dinero, en virtud de actos contractuales o bien coercitivos,  para satisfacer las necesidades públicas.

CARACTERES

Pecuniarios → se deben expresar en dinero. Los servicios como el servicio militar no son recursos financieros por más que logren satisfacer necesidades.

Disponibilidad → aquellos bienes que no son disponibles, no constituyen recursos financieros dado que no se pueden enajenar, embargar y además son imprescriptibles. Tales son los bienes del dominio público del estado, destinados al uso público.  

Para ser considerados recursos financieros, deben ser recursos “disponibles”

Propiedad → pueden existir depósitos, títulos, obligaciones de un tercero a favor del Estado que no constituyen propiedad de éste, dado que pueden ser en calidad de garantía. Por el contrario si el Estado tiene una casa de su propiedad y la alquila, el precio de la locación es lo que constituye el recurso financiero.

Los recursos ingresan a las arcas de estado en propiedad; no se consideran recursos cuando ingresan en garantía de un contrato, o en caso de licitación de una obra pública. Éstas sumas si bien son recibidas por el estado, no lo son en propiedad ya que están momentáneamente en custodia del estado.  Una condición importante de los recursos es que deben satisfacer el principio constitucional de legalidad.

CLASIFICACIÓN DE LOS RECURSOS

JURÍDICA

   –

Recursos del derecho privado → provienen del dominio patrimonial disponible, es decir aquellos recursos que obtiene como un sujeto de derecho privado.
El estado los obtiene a través de intercambios onerosos con los particulares; utiliza figuras como el contrato, la venta, etc. No hay imposición hacia el particular, éste decide si compra o no el bien o si utiliza el servicio o no y a cambio de eso paga el precio. Por ejemplo, las empresas del Estado como el Correo, las empresas mixtas como la SEMTUR, aún en las empresas monopólicas no hay obligación de usar el servicio.

   –

Recursos del derecho público →  el estado hace uso de su poder de Imperio a los fines de exigir coactivamente la entrega de una porción de la riqueza de los particulares; exige el pago de una prestación en dinero. Dicha imposición no es arbitratoria, dado que sólo contribuye el que tenga capacidad para hacerlo, es decir aquel que encuadra en los supuestos legales. No hace falta que el Estado brinde algo a cambio que se corresponda con esa prestación. Por ejemplo, los impuestos, tasas, contribuciones de mejoras, recursos parafiscales, las multas, los empréstitos públicos, etc.

ECONÓMICA

   –

Recursos corrientes → son aquellos que al ingresar no provocan modificaciones en el activo ni en el pasivo patrimonial del Estado. Por ejemplo, las recaudaciones de impuestos, tasas y demás tributos, multas, intereses, regalías, tarifas por servicios públicos, donaciones recibidas, alquiler de alguna propiedad, etc.

Son un flujo positivo, pero así como ingresan van a ser utilizados.

  –

Recursos de capital → al registrarse su ingreso, el patrimonio disminuye, ya sea por disminución del activo (venta de bienes patrimoniales del Estado); o bien aumento del pasivo (cuando el Gobierno contrae una deuda).

Nota

Los únicos bienes que el Estado puede enajenar son los de dominio privado del Estado, dado que los de dominio público son in enajenables, inembargables, e imprescriptibles.

Los recursos generados a favor del Estado por la locación o concesión de uso o explotación de bienes patrimoniales a favor de un tercero, son recursos corrientes porque el sector público no se desprende de la propiedad del bien.

Respecto a las rentas de correo, existe una discusión acerca de si se trata de un recurso corriente o de capital. Para el profesor, son un recurso corriente.

El crédito público es un recurso que está en una zona gris en cuanto a su clasificación. Se entiende que es un recurso de derecho público y de capital. Cuando pago el crédito implica un gasto de capital.

La expropiación es un gasto de capital porque es una compra-venta compulsiva.

POR SU ORÍGEN

   –
Recursos originarios → el Estado los obtiene a través de la vía contractual, es decir contrata con los particulares como lo haría cualquier individuo o entidad privada. Son ejemplos los recursos que recibe el Estado por la venta o el alquiler de algún inmueble, siempre hablando de bienes del dominio privado; los que recibe a través de las empresas públicas.

Nota

Tarifa cuasi-privada es aquella en la que la empresa pública obtiene un beneficio o excedente. Tarifa pública, el Estado sólo logra cubrir los costos, y en la tarifa política es aquella que no alcanza ni a cubrir los costos.

   –

Recursos derivados → el Estado los obtiene gracias al ejercicio de las atribuciones que le son propias como Poder Público. Reviste carácter de compulsivo o coactivo. Ellos son:

1

TRIBUTOS

Son prestaciones obligatorias, comúnmente en dinero, exigida por el Estado en virtud de su poder de Imperio y que da lugar a relaciones jurídicas de derecho público. Se trata de una obligación unilateral impuesta coercitivamente por el Estado, quien la crea con total prescindencia de la voluntad individual. El fin principal es allegar fondos, pero también son utilizados con fines extrafiscales.

La primera carácterística esencial es la de legalidad, todo tributo debe ser instaurado mediante ley (ley en sentido estricto, norma emanada del órgano legislativo integrado por representantes del pueblo). El PE no está facultado para establecer o modificar tributos, sí puede y debe en cambio, reglamentar su aplicación sin alterar la esencia de la norma legal. La segunda carácterística es la obligatoriedad que hay por parte del Estado de percibirlos, éste no puede transar al respecto con los particulares o demás sujetos pasivos. Ver tipos de tributos.

2

RECURSOS CREDITICIOS

Son los que obtiene el Estado o las corporaciones públicas en general haciendo uso del crédito público. El Estado puede recurrir a ellos cuando de manera transitoria existe una carencia de fondos para atender erogaciones presupuestadas o bien imprevistas. Toda vez que el Banco Central concede estos préstamos está realizando creación primaria de dinero (ampliación de la base monetaria).

También es frecuente que ocurra que el Estado acceda a estos créditos para financiar por ejemplo la construcción de una obra pública. Acá los créditos toman la forma de permanentes y son considerados en el Presupuesto. 

La creación de moneda no es otra especie de recurso financiero del Estado, ésta es una materialización del crédito público.

3

PENALIDADES PECUNIARIAS

También denominadas multas, son aquellos recursos coactivos que detrae el Estado de los particulares por haber cometido infracciones a las disposiciones legales vigentes. Son recursos tanto las provenientes de infracciones a leyes tributarias como a cualquier otra ley.

4

HERENCIAS VACANTES

Si al tramitarse un juicio sucesorio, transcurridos los plazos legales no se han presentado herederos a reclamar sus derechos sobre la herencia, ésta pasa a propiedad del Estado.

5

BIENES VACOS

Todos aquellos bienes perdidos o abandonados, o que carecen de dueño pasan a propiedad del Estado. Se denominan vacantes si son inmuebles y mostrencos si son muebles.

   6.
Otros recursos → por ejemplo las liberalidades son recursos que obtiene el Estado de los particulares a título gratuito y por un acto voluntario de éstos. Son donaciones cuando el acto jurídico de disposición lo realizan en vida, y legados cuando la transferencia al Estado se produce mortis causa.

RECURSOS DE DERECHO PÚBLICO

Los recursos de derecho público más importantes son los “tributos”, que son recursos en dinero que el estado exige a los particulares para el cubrimiento de sus gastos. Existe un  sujeto activo y un sujeto pasivo, una relación jurídica obligacional; esta obligación debe tener un origen legal: “no hay tributo sin ley”.

Otro principio es que “no hay tributación sin representación”; un poder del estado que no es representativo de la voluntad popular no puede imponer un tributo sin que éste sea ilegal. Quien representa la voluntad popular es el PL.

El principio de legalidad es necesario para darle legitimidad al ejercicio del estado de exigir tributos.

El sujeto pasivo del tributo, para considerarse tal debe configurar el “hecho imponible” previsto en la norma (ejercicio de una actividad, compra de un determinado bien, etc.). Si este hecho se cumple en la realidad, da nacimiento a la obligación tributaria. La “capacidad contributiva” del sujeto pasivo es la capacidad económica de hacer frente al tributo. Puede que se dé el hecho imponible pero que no se tenga capacidad contributiva, entonces voy a estar exento de pagar.

Esto está previsto en la constitución provincial.

¿CÓMO SE CLASIFICAN LOS TRIBUTOS?

IMPUESTOS (tributos más importantes)

Son prestaciones en dinero (algunos autores hablan de “en dinero o en especie”) exigidas por el Estado en virtud de su poder de Imperio, a los particulares se hallen en las situaciones consideradas por la ley como hechos imponibles. Son tributos no vinculados con ninguna actividad o servicio determinado del estado, se fundan en la capacidad de pago de los contribuyentes, y se destinan al cumplimiento de los fines del Estado, es decir a satisfacer las necesidades sociales a través del gasto público (fin fiscal), o a cubrir requerimientos de orden económico, social o político (fines extrafiscales). El carácter no vinculatorio significa que no hay correspondencia entre el impuesto pagado y el beneficio recibido, como así tampoco entre el monto del impuesto y la magnitud del servicio recibido.

No rige la doctrina de la equivalencia o del beneficio, sino la de la “capacidad contributiva”. El fundamento de los impuestos se funda en principios de solidaridad social, la base es la igualdad de sacrificios de los contribuyentes ante el Fisco, lo que no implica la igualdad

aritmética sino la proporcionalidad.

El impuesto tiene una finalidad de índole financiera o fiscal, esto es, le permite al Estado contar con los medios monetarios para cubrir los gastos públicos que demanda la satisfacción de las necesidades sociales (concepción clásica). En la actualidad sabemos que el Estado asumíó nuevos roles y existen otros gastos que cubrir. Cuando el impuesto satisface gastos relacionados con cuestiones sociales, económicas o políticas se dice que tiene una finalidad extrafiscal. De acuerdo a esto, hoy día la finalidad no es sólo la de financiar sino también la de regular la economía en muchos de sus aspectos. A través del impuesto se puede aplicar una política antiinflacionaria, redistributiva de riquezas, de asignación de recursos y de desarrollo económico y social.

Clasificación

Directos e indirectos

Directos son aquellos cuyo objeto fiscal es una manifestación inmediata de la riqueza gravable, son típicos los impuestos que gravan la renta o el patrimonio. Indirectos son los impuestos que se aplican sobre manifestaciones de capacidad contributiva menos visibles o de carácter mediato, por ejemplo los que gravan la producción, la circulación y consumo de riqueza. Ejemplo de indirectos, impuesto que gravan los ingresos brutos, IVA. Ejemplo de directos, el impuesto a las ganancias.

De acuerdo al criterio económico, serán indirectos o directos según se puede trasladar a otra persona o no el impuesto. Ejemplo de indirecto, IVA.

Reales y personales

El impuesto es real cuando el objeto es la riqueza en sí misma, independientemente de las carácterísticas del sujeto pasivo, es un tributo por ende de naturaleza objetiva, por ejemplo, el impuesto inmobiliario. Por el contrario es personal cuando el impuesto tiene en cuenta no sólo la riqueza sino también los atributos del sujeto contribuyente, como por ejemplo el estado civil, la edad, la salud, etc., por ejemplo el impuestos a las ganancias.

Con y sin afectación específica

Sin afectación es aquel impuesto que ingresa a “rentas generales” y no tiene un destino financiero determinado. Por el contrario los que si tienen una afectación específica son aquellos que están destinados por ley a cumplir un fin determinado.

Fijos, graduales, proporcionales, progresivos y regresivos y degresivo

El impuesto es fijo cuando su magnitud total es independiente del volumen monetario del objeto impositivo; es gradual cuando la magnitud del impuesto está en función de la dimensión económica del sujeto pasivo; es proporcional cuando la alícuota es constante cualquiera sea el monto imponible; es progresivo cuando la alícuota crece a medida que aumenta la base de imposición; es degresivo cuando la progresividad de la alícuota llegado un límite se hace constante; regresivo es cuando la alícuota decrece a medida que aumenta la base imponible.

Desde el punto de vista socio-económico el impuesto es progresivo cuando grava a sujetos de elevadas rentas o patrimonios; mientras que es regresivo cuando se afecta más gravosamente a sujetos de escasa renta o ingresos.

TASAS

Son tributos de carácter obligatorio, derivados del poder de Imperio y vinculados a un servicio público (destinado a financiarlo); su pago significa una contraprestación monetaria a un servicio, prestación o ventaja diferencial que brinda el Estado a todo sujeto o grupo de sujetos pasivos, que ejercen demanda social de tales servicios o prestaciones públicas. Dada la reciprocidad entre la actividad pública y el tributo pagado, el fundamento lo podemos encontrar en la teoría del beneficio o de la equivalencia. Los servicios públicos tienen el carácter de divisibles cuando es posible en algún punto establecer la proporción de servicio que atañe a cada sujeto. Por el contrario tienen carácter de indivisibles cuando no se pueden individualizar dado que son objeto de demanda de toda la comunidad, como la defensa, la

seguridad, la justicia, etc.

El fallo “Compañía Química c/Municipalidad de Tucumán” es importante a la hora de delinear las carácterísticas de las tasas. Establece que para que una tasa sea considerada constitucional debe responder a una concreta, efectiva e individualizada prestación de servicio por parte del estado que la recaude. Ahora, si bien la tasa debe estar necesariamente vinculada a un servicio público, éste puede ser efectivo o potencial (doctrina de Guiliani Fonrouge).

CONTRIBUCIONES ESPECIALES O DE MEJORAS

Es un tributo vinculado a la realización de una obra pública; esa obra pública va a incrementar el valor de la propiedad de los particulares. El sujeto pasivo es quien resulte beneficiado por el mayor valor adquirido por su propiedad inmueble con motivo de la utilidad común construida por el Estado. Debe existir un beneficio para el propietario del inmueble valorizado, la obra pública debe ser en interés general, lo recaudado está destinado a financiar total o parcialmente la obra, por ende las contribuciones nunca pueden exceder al costo de la construcción, y los particulares no pueden contribuir más que el valor experimentado por cada propiedad (cada particular va a pagar en relación al beneficio patrimonial).

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES

Son recaudados y administrados por entes descentralizados de la Administración Pública, y lo recaudado está destinado a cumplir fines de dichos entes. Estos recursos no figuran en el Presupuesto. No es imprescindible que quienes pagan las contribuciones sean los mismos sujetos beneficiados por las prestaciones.

Son tributos que están destinados al mantenimiento de un fondo destinado a una prestación futura, por ejemplo, los aportes jubilatorios.

PACTOS PARAFISCALES DE 1993 Y 1994 (entre la Nacíón y las provincias)

Lo que hicieron estos pactos fue detraer recursos coparticipables, especialmente los relacionados al servicio de Seguridad Social.

Muchos opinan que estos pactos no se encuentran en vigencia.

Por medio de ellos, todas las provincias se obligaron a derogar el impuesto al cheque, y a reducir de manera escalonada el impuesto sobre los ingresos brutos (“el” impuesto provincial, el más importante). Este impuesto grava todas las etapas de la producción y no permite que se pueda utilizar el impuesto de la etapa anterior como debito fiscal, lo que sí ocurre con el IVA (crédito fiscal y débito fiscal, pago la diferencia). Es un impuesto mal visto.

CONVENIO MULTILATERAL

Se establecen pautas de distribución de la base imponible. Está destinado a evitar la doble imposición en materia de Ingresos Brutos entre dos provincias.

Es de dudosa constitucionalidad ya que las provincias se obligan por sí mismas y por los municipios. No es muy explotado judicialmente (por ejemplo, en los casos en que una provincia este reclamando una porción mayor del tributo a la que le correspondería).

¿Constitucionalmente, puede existir un IVA provincial? Sí, siempre y cuando se modifique o derogue la ley de coparticipación, y no se copartícipe a las provincias de lo recaudado por la Nacíón. Las provincias no pueden crear impuestos análogos a los incluidos en el régimen de coparticipación.

RECURSOS DE DERECHO PRIVADO O PATRIMONIALES DEL ESTADO

Recursos originarios del estado. El estado va a explotar sus bienes, ¿qué bienes? Bienes del dominio público y bienes del dominio privado del estado. ¿Cuáles puede explotar? El estado sólo puede explotar los bienes del dominio privado.

Los bienes de dominio público son pertenecientes al dominio indisponible del estado, son inenajenables, imprescriptibles e inembargables. No son bienes susceptibles de generar recursos, independientemente de que forman parte de la riqueza del estado.

Los particulares tiene acceso y disfrute directo, su uso corresponde directamente a los habitantes ya que por sí mismos satisfacen necesidades públicas, sin necesidad de la actividad financiera del estado. El Estado es un mero custodio de los mismos.

Hay bienes que son del dominio público del estado por su naturaleza y otros que originalmente pertenecían al dominio privado, pero que por medio de un acto legislativo pasaron a ser bienes del dominio público. Por ejemplo, los Parques Nacionales.

No son considerados recursos financieros.

Artículo 2.340

“Quedan comprendidos entre los bienes públicos → NO DISPONIBLES

1° Los mares territoriales hasta la distancia que determine la legislación especial, independientemente del poder jurisdiccional sobre la zona contigua;

2° Los mares interiores, bahías, ensenadas, puertos y ancladeros;

3° Los ríos, sus cauces, las demás aguas que corren por cauces naturales y toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de interés general, comprendíéndose las aguas subterráneas, sin perjuicio del ejercicio regular del derecho del propietario del fundo de extraer las aguas subterráneas en la medida de su interés y con sujeción a la reglamentación;

4° Las playas del mar y las riberas internas de los ríos, entendíéndose por tales la extensión de tierra que las aguas bañan o desocupan durante las altas mareas normales o las crecidas medias ordinarias;

5° Los lagos navegables y sus lechos;

6° Las islas formadas o que se formen en el mar territorial o en toda clase de río, o en los lagos navegables, cuando ellas no pertenezcan a particulares;

7° Las calles, plazas, caminos, canales, puentes y cualquier otra obra pública construida para utilidad o comodidad común;

8° Los documentos oficiales de los poderes del Estado;

9° Las ruinas y yacimientos arqueológicos y paleontológicos de interés científico”.

Los bienes del dominio privado del Estado son disponibles, sí son susceptibles de generar recursos financieros y forman parte del activo del estado. El Estado los puede adquirir a través de la naturaleza como por ejemplo las minas, a través de un tercero mediante la compra, la expropiación, la permuta, donación, legado, etc.; o bien a través de la construcción.

La gestión de los bienes del Estado puede consistir en actos de conservación o de utilización. Los primeros están destinados a mejorar o mantener la integridad física de los bienes, y consisten en obras materiales o acción jurídica; los segundos pueden llevarse a cabo

mediante concesiones, autorizaciones de uso, o bien mediante locación o arrendamiento.

Respecto de la enajenación de estos bienes, la forma común es la venta. La misma debe realizarse por licitación pública y en algunos casos por remate público, salvo tratándose de cosas perecederas.

Artículo 2.342

“Son bienes privados del Estado general o de los Estados particulares

1° Todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales de la República, carecen de otro dueño;

2° Las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas y sustancias fósiles, no obstante el dominio de las corporaciones o particulares sobre la superficie de la tierra;

3° Los bienes vacantes o mostrencos, y los de las personas que mueren sin tener herederos, según las disposiciones de este código;

4° Los muros, plazas de guerra, puentes, ferrocarriles y toda construcción hecha por el Estado o por los Estados, y todos los bienes adquiridos por el Estado o por los Estados por cualquier título;

5° Las embarcaciones que diesen en las costas de los mares o ríos de la República, sus fragmentos y los objetos de su cargamento, siendo de enemigos o de corsarios”.

DOMINIO TERRITORIAL

La tierra ha sido una de las fuentes más grandes de recursos para el Estado. Dentro de los recursos originarios el dominio territorial es la fuete más importante.

Artículo 4 CN

“El Gobierno federal provee a los gastos de la Nacíón con los fondos del Tesoro nacional formado… del de la venta o locación de tierras de propiedad nacional…”

El Estado en la explotación de las tierras fiscales puede elegir tres caminos, explotarlas él mismo, venderlas o arrendarlas. Wagner consideró que era más conveniente conservar el dominio de la tierra y arrendarla, ya que la venta constituía un recurso de carácter extraordinario a través del cual se agotaba la fuente.

Durante mucho tiempo fue común utilizar la tierra fiscal como garantía de los empréstitos, más tarde se recurríó a la enfiteusis.

La enfiteusis era una desmembramiento del derecho de propiedad: el propietario le trasfería a otro a perpetuidad o por un largo plazo, el derecho real de cultivar su fundo y gozar de él de la manera más extensa posible, mediante el pago de una renta anual llamada canon.

Esta figura estaba prohibida por el CC como derecho real dentro de la legislación privada, pero respecto de las tierras públicas fue una figura muy utilizada como forma de explotación.

Régimen legal:

   -el artículo 4 CN, establece que la venta o locación de tierras de propiedad nacional son recursos para allegar los fondos del Tesoro Nacional.

   -el artículo 75 inc. 5, atribuye al Congreso la disposición del “uso y la enajenación de las tierras de propiedad nacional”.

   -el artículo 125 CN, entre las atribuciones de las provincias incluye la de colonizar las tierras de propiedad provincial.

   -Con la ley 14.408 de provincialización de territorios nacionales, la Nacíón deja de tener las grandes extensiones que antes poseía.

Unidad económica→ superficie que por su calidad de tierra, ubicación, etc. Es trabajada por una familia agraria en forma racional, es decir de manera que aportara la mayor parte del trabajo necesario, para poder cubrir sus necesidades y hacer evolucionar la empresa agraria. El beneficiario tenía obligaciones a su cargo como por ejemplo explotar personalmente el predio, realizarle las mejoras necesarias, etc. Ante el incumplimiento de éstas, la concesión caducaba.

DOMINIO FORESTAL

Es el derecho de pertenencia que el Estado tiene respecto de los bosques fiscales. En nuestro país los bosques han sido siempre irracionalmente explotados, no se han seguido normas, no se han respetado los derechos de la colectividad, ni las reglas de reforestación. No ha habido una política adecuada y previsora, y por ello las hectáreas de bosques se han ido reduciendo considerablemente.

Clasificación de bosques:

Protectores. Por su ubicación sirven de protección para el suelo, los caminos, regularizan el agua, defiende de los vientos, etc.

Permanentes. Por su destino, arboleda o formación del suelo deban mantenerse como los parques y reservas nacionales.

Experimentales. Destinados al estudio de diversas cuestiones.

De producción. Son aquellos de los que resulta posible extraer periódicamente productos.

Algunas cuestiones:

• Esta prohibida la devastación de bosques y la utilización irracional de los mismos.
  • • • Para explotarlos se requiere autorización.
      • Los trabajos de forestación y reforestación serán ejecutados por el Estado con permiso del propietario, que si se niega puede ser expropiado.
      • Las tierras y bosques forestales del dominio privado del Estado son inalienables, salvo por motivos de interés social.
      • Recursos provenientes del este dominio son a nivel nacional los derechos y tasas de los aforos de explotación, derechos de inspección, inscripción, etc.
      • Parque nacional es una porción del territorio que por su belleza o interés científico sea digna de ser reservada para su uso y goce de la población.

DOMINIO MINERO

Los recursos que surgen de este dominio son los derivados de la explotación de la riqueza subterránea. Se trata de un recurso originario según el artículo 2.342 CC, “Son bienes privados del Estado general o de los Estados particulares: … 2° Las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas y sustancias fósiles, no obstante el dominio de las corporaciones o particulares sobre la superficie de la tierra…”.

Pero el artículo 2.518 CC establece que “la propiedad del suelo se extiende a toda su profundidad, y al espacio aéreo sobre el suelo en líneas perpendiculares. Comprende todos los objetos que se encuentran bajo el suelo, como los tesoros y las minas…”.

De esta manera la propiedad queda cercenada, como también ocurre con la servidumbre que la explotación minera acarrea.

El Estado absorbíó la riqueza minera nacional, quedando fuera las llamadas canteras como la piedra, arena y todo lo que sirva para la construcción, que pertenece al propietario del suelo.

El recurso que deriva de este dominio es el canon minero.

REGALÍA →

Participación en los ingresos o cantidad fija que se paga al propietario de un derecho a cambio del permiso para ejercerlo.

CANÓN →

Prestación pecuniaria periódica que grava una concesión gubernativa o un disfrute en el dominio público, regulado en minería según el número de pertenencias o de hectáreas, sean o no explotadas.

DOMINIO MONETARIO

El artículo 75 inc. 6 CN establece como facultad del Congreso la de “establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, así como otros bancos nacionales”.

El Banco Central de la República Argentina es la autoridad monetaria del país y se diferencia de otros bancos de carácter comercial, hipotecarios, etc.

El mismo artículo 75 en el inc. 11 estableces que también es facultad del Congreso “hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras…” (política cambiaría). ¿De qué manera el Congreso reglamenta y pone en práctica esta facultad? → A través de la Carta Orgánica del Banco Central, ley 24.144 (1992).

Según la Carta Orgánica el Banco Central es una entidad autárquica. Tiene como misión fundamental “preservar el valor de la moneda” (art. 3, ley 24.144), y la “defensa del valor de la moneda” (que es un valor constitucional). No se podrán implementar políticas ni dictar normas que conspiren contra esta misión.

El Banco Central tiene potestad de regular la cantidad de dinero en circulación y de préstamo.

Tiene además facultades reglamentarias en materia cambiaría, de circulación de la moneda y sobre las entidades financieras (crea normas).

El Banco Central “no deberá estar sujeto al PE nacional”.

(ver Ley 24.144, Carta Orgánica del Banco Central)

EMPRESAS DEL ESTADO

Antiguamente el Estado sólo tenía a su cargo la atención de las necesidades primarias como la justicia, la educación, la policía, etc. En la actualidad su actividad ha debido ampliarse.

Si bien en los últimos años se vivíó un proceso de privatización de algunos servicios públicos y de tareas comerciales o industriales desempeñadas por el Estado, existe aún actividades de diversas índoles. En algunos casos por medio de organismos pertenecientes a la administración general y en otros mediante empresas descentralizadas que actúan con independencia funcional, pero sometidas a la orientación y control del PE.

Los precios serán privados, cuando son establecidos conforme a las leyes del mercado; serán públicos cuando se establezcan unilateralmente con el objeto de cubrir los gastos; y serán políticos, cuando la tarifa sea inferior al costo de producción.

Las entidades que desarrollan actividades comerciales o industriales o prestan servicios públicos se pueden clasificar así:

Según la naturaleza

   -Las que tienen a su cargo la prestación de servicios públicos.

   -Las que tienen a su cargo actividades comerciales o industriales de tipo privado.

Conforme a su organización

   -Las que dependen de la administración, aunque gocen de cierta autarquía.

   -Empresas del Estado    

   -Sociedades de economía mixta.

La Sindicatura General de la Nacíón, es un órgano de control interno del PE; que goza de personería jurídica propia, autarquía administrativa y financiera, dependiente del Presidente de la Nacíón.

LEY DE CONTABILIDAD (Capítulo V – De la Gestión de los bienes del estado)

Artículo 51

La administración de los bienes inmuebles del estado estará a cargo del Ministerio de Hacienda, cuando no corresponda a otros organismos. Los afectados a un servicio determinado se considerarán concedidos en uso gratuito a la respectiva jurisdicción, la que tendrá su administración. Tan pronto cese dicho uso deberán volver a la jurisdicción del Ministerio de Hacienda.

Los presupuestos de las dependencias usuarias deberán prever los créditos necesarios para atender los gastos de conservación.

Artículo 52:

Cada jurisdicción tendrá a su cargo la administración de los bienes muebles y semovientes asignados a los servicios de su dependencia.

Artículo 53

La autoridad superior de cada poder podrá conceder el uso precario y gratuito de inmuebles afectados a su jurisdicción y que por razones circunstanciales no tenga destino útil, cuando le sean requeridos por organismos públicos o por instituciones privadas, legalmente constituidas en el país, para el desarrollo de sus actividades de interés general.

Podrá, asimismo, autorizar la trasferencia patrimonial, sin cargo, de materiales y elementos de una jurisdicción administrativa a otra. Cuando dicha transferencia deba realizarse dentro de una misma jurisdicción administrativa será dispuesta por la autoridad que a esos efectos se designe reglamentariamente.

En caso de que dichos materiales y elementos estuvieran en desuso  o en condición de rezago también podrán cederse sin cargo, previa autorización del Poder Ejecutivo y en jurisdicción de los poderes Legislativo y Judicial por el presidente de la pertinente Cámara o por el de la Corte Suprema de Justicia de la Nacíón, respectivamente, a solicitud de organismos públicos  de instituciones privadas, legalmente constituidas en el país, para el desarrollo de sus actividades de interés general.

Si el valor de esos materiales y elementos fuera hasta el cuádruple de la suma que autoriza  contratar directamente al artículo 56 inciso 3 apartado a), la autorización referida podrá ser acordada por el ministro, comandante en jefe o secretario respectivo. Tribunal de Cuentas o autoridad superior e las entidades descentralizadas.

Artículo 54: Toda trasferencia de dominio o cambio de destino de los bienes del estado deberá comunicarse a la Contaduría general, acompañando los antecedentes que permitan efectuar las pertinentes registraciones, en la forma y oportunidad que determine el Poder Ejecutivo.

PODER TRIBUTARIO

CONCEPTO

Significa la facultad jurídica del Estado de exigir contribuciones con respecto a personas o bienes que se hallan en su jurisdicción. Es la potestad de gravar.

De manera paralela hallamos la facultad de ejercitar dicho poder, se trata de la competencia tributaria. Ambas cosas pueden coincidir o no, ya que por ejemplo puede haber un órgano dotado de competencia tributaria y carente de poder tributario.

El poder de gravar es inherente al Estado (Nacional, Provincial, Municipal)
, y no puede ser suprimido, delegado ni cedido, pero el poder de hacerlo efectivo puede transferirse a otras personas o entes.

Dentro de este poder tributario estaría incluido el poder de eximir, es decir la potestad de desgravar.
Las exenciones generalmente se han otorgado para estimular la radicación de capitales extranjeros, o para fomentar la instalación de nuevas industrias, etc.

Así como los tributos solo pueden ser creados por ley, sólo una ley puede dispensar el pago.

Dentro de las competencias del Congreso, encontramos el artículo 75 inc. 18:  “Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de los ríos interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo”. Para todo ello el Congreso en varias ocasiones estimó conveniente otorgar exenciones.

CARACTERES

Abstracto

Se trata de una potestad derivada del poder de impero que pertenece al Estado y que le otorga el derecho de aplicar tributos. Una cuestión diferente es el ejercicio de ese poder, la materialización del mismo.

Permanente

Este poder es connatural al Estado y deriva de la soberanía. Sólo puede extinguirse con el Estado mismo, por ende mientras subsista indefectiblemente habrá poder de gravar.

Irrenunciable

El Estado no puede desprenderse de este atributo esencial, sin ese poder no puede subsistir. En este sentido las provincias no han renunciado ni delegado el poder de gravar, sino la facultad de administrar y recaudar los tributos.

Indelegable

Dijimos que es irrenunciable, pero también es indelegable, lo que implicaría transferirlo a un tercero y desprenderse de dicho poder de manera transitoria.

LÍMITES

   -LEGALIDAD. Se recepta en el artículo 19 CN. Ningún habitante será obligado a hacer lo que no manda la ley. Es sin duda uno de los principios fundamentales.

Nullum tributum sine lege

   -IGUALDAD. Presente en el artículo 16 CN. Igualdad ante la ley y como base para los impuestos y las cargas públicas. La ley tributaria debe brindar igual tratamiento a los que se encuentran en igualdad de condiciones, lo que implica hacer distinciones o establecer categorías no arbitrarias o irrazonables.  

  -GENERALIDAD. El tributo debe abarcar a todas las personas que integran la categoría prevista en la ley y no a una parte de ellas. El beneficio de la dispensa constituye una excepción a la generalidad, sin embargo será válido si la dispensa es razonable.

   -NO CONFISCACIÓN. La CN asegura la inviolabilidad de la propiedad privada y prohíbe la confiscación. Por ende las contribuciones públicas no deben ser confiscatorias, no pueden absorber una parte sustancial de la propiedad o de la renta. No existe un límite en término absoluto, hay que tener en cuenta las distintas circunstancias para saber a partir de cuando el tributo deviene confiscatorio.

   -PROHIBICIÓN DE DOBLE IMPOSICIÓN. Existe doble imposición, cuando las mismas personas o cosas son gravadas dos veces por análogo concepto, en el mismo período de tiempo, por parte de dos sujetos con poder tributario. Esta cuestión esta vedada.

La Nacíón tiene poderes exclusivos y otros en concurrencia con las provincias, por ende no existe impedimento para que éstas creen tributos aunque exista otro nacional, salvo que este último corresponda a facultades delegadas; porque la doble imposición por sí sola no importa violación constitucional.

El poder tributario tiene límites. El poder que le corresponde a las provincias es amplio, ya que conservan todo lo no delegado dado que son anteriores a la Constitución. Las limitaciones son las derivadas del artículo 126 CN. El poder correspondiente a la Nacíón y a los Municipios es más restringido.

PRESIÓN TRIBUTARIA

Es la relación que existe entre los tributos y el Producto Bruto Interno, el porcentaje que representan los tributos respecto del PBI.  →   T/PBI

CUBRIMIENTO DE LOS GASTOS PÚBLICOS

CONSTITUCIÓN NACIONAL

Artículo 4

“El Gobierno federal provee a los gastos de la Nacíón con los fondos del Tesoro nacional formado del producto de derechos de importación y exportación, del de la venta o locación de tierras de propiedad nacional, de la renta de Correos, de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General, y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nacíón, o para empresas de utilidad nacional”.

1

Producto de derechos de importación y exportación

Son de derecho público, no pueden ser transados. Sólo el estado nacional impone estos derechos, no las provincias. Para que pueda existir coparticipación, el derecho debe haber sido precedentemente provincial. Estos derechos en cambio son nacionales, y si bien el Estado puede distribuirlo, esto no es coparticipación. Es un recurso de derecho público, corriente.

2

Venta o locación de tierras de propiedad nacional

Respecto de la venta es recurso de derecho privado, de capital. Respecto de la locación es un recurso corriente.

3

Renta de Correos

Es un recurso de derecho privado, ya que no es obligación mandar una carta, y de capital ya que se incrementa el valor de la empresa gracias al crecimiento de la utilidad.

4

Demás contribuciones

Son recursos de derecho público y corrientes.

5

Empréstitos y títulos

En principio son recursos de derecho privado, pero en varias ocasiones han existido imposiciones, en éste caso son de derecho público y de capital.

5

Empréstitos y títulos

En principio son recursos de derecho privado, pero en varias ocasiones han existido imposiciones, en éste caso son de derecho público y de capital.

CONSTITUCIÓN PROVINCIAL

ART. 5

“El gobierno de la Provincia provee a los gastos públicos con los fondos provenientes de las contribuciones que establezca la ley; de las rentas producidas por sus bienes y servicios; de la enajenación de bienes de su pertenencia; de la propia actividad económica que realice; y de las operaciones de crédito que concierte”.

Todos los habitantes de la Provincia están obligados a concurrir a los gastos públicos según su capacidad contributiva. El régimen tributario puede inspirarse en criterios de progresividad.

CRÉDITO PÚBLICO

CONCEPTO

Proviene de la palabra “credere” y etimológicamente significa creer o tener confianza.

En el crédito público sólo actúa la confianza que inspira el Estado, de acuerdo al buen orden en la gestión de la hacienda pública. Entonces por crédito público debe entenderse la aptitud de un Estado para obtener dinero o bienes en préstamo, basada en la confianza de que goza por su patrimonio, los recursos con los que dispone y su conducta (según sus antecedentes económicos, financieros, institucionales y políticos).

Está previsto en el artículo 4 CN previendo el principio de legalidad;
Lo debe decretar el Congreso que es el único habilitado para endeudar al estado nacional.
La deuda pública debe estar prevista en el presupuesto, debe ser autorizada. Si no lo es a través del presupuesto, puede ser autorizada por otras leyes especiales que permitan la emisión de deuda no prevista en el presupuesto.

Establece también una finalidad o destino → debe ser utilizado para urgencias de la nacíón o para empresas de utilidad nacional.

El artículo 75 inc. 4, establece como una de las atribuciones del Congreso la de “contraer empréstitos sobre el crédito de la Nacíón”; y el inc. 7 la de “arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nacíón”. Lo que ha hecho el Congreso es delegar algunas funciones.

El artículo 124 CN está referido al crédito público provincial. Las provincias pueden endeudarse pero deben tener la garantía de la nacíón (se otorga como garantía el porcentaje de coparticipación que le corresponde a la provincia).

El artículo 5 CPSF enumera a las “…operaciones de crédito que concierte” como uno de los recursos con que cuenta la provincia para hacer frente a gastos públicos. El artículo 55 inc. 10 establece como una de las atribuciones de la legislatura nacional “arreglar el pago de la deuda interna y externa de la provincia”; y en el inc. 12 establece un límite al endeudamiento: “… el servicio de la totalidad de las deudas provenientes de empréstitos no puede comprometer más de la cuarta parte de la renta provincial”. No puede destinarse más de dicho porcentaje al pago de los servicios de la deuda provincial.  A nivel nacional no existe un límite cuantitativo.  

LEY 24.156

Ha incluido un “Sistema de Crédito Público”. Este sistema tiene como novedoso que establece límites, no cuantitativos (no es una regla macrofiscal), sino en relación a qué tipo de deudas el estado puede contraer y con qué finalidad.

En el artículo 56 de la ley se define al crédito público. “Se entenderá por crédito público la capacidad que tiene el Estado de endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento para realizar inversiones reproductivas, para atender casos de evidente necesidad nacional, para reestructurar su organización o para refinanciar sus pasivos, incluyendo los intereses respectivos.

Se prohíbe realizar operaciones de crédito público para financiar gastos operativos

” El “para”, establece el para qué el estado puede endeudarse ya implica un límite.

   -Para realizar inversiones reproductivas, son inversiones productivas en sí mismas, lo que implica que continuaran financiándose con su producido.

   -Para reestructurar su organización, muchos créditos otorgados al estado han sido con el fin de analizar la estructura del estado, disminuir su estructura, etc.

-Para refinanciar sus pasivos, significa contraer una deuda para refinanciar una contraída anteriormente.

El artículo 57 de la misma ley enumera cuales son las operaciones de crédito público (en abstracto)

Que generan deuda pública

“El endeudamiento que resulte de las operaciones de crédito público se denominará deuda pública y puede originarse en:

a) La emisión y colocación de títulos, bonos u obligaciones de largo y mediano plazo, constitutivos de un empréstito.

Empréstitos

Es la emisión de títulos representativos de la deuda que van a incluir un capital e intereses, producto de la utilización del capital ajeno en el tiempo.

El estado tiene que otorgar garantías, que pueden ser reales, personales (otro estado, esto se ve en el caso de deudas que contraen las provincias) y garantías especiales (como por ejemplo, la recaudación y la coparticipación en el caso de las provincias).

Todo título tiene un valor nominal que indica cuánto el particular le ha prestado al estado; pero la colocación (lo que ha pagado para obtener el título) es menor. Por ejemplo, le presto al estado $98 y obtengo un título por $ 100, además de los intereses. Esto es un estímulo a los empréstitos. Otro estímulo puede ser que se reconozcan cláusulas de indexación (que se reconozca la depreciación de la moneda); reconocer las variaciones del tipo de cambio; las exenciones impositivas: las rentas e intereses de los títulos públicos están execentas del impuesto a las ganancias y bienes personales; la posibilidad de cancelar obligaciones tributarias con los títulos.

B) La emisión y colocación de Letras del Tesoro cuyo vencimiento supere el ejercicio financiero

Son una modalidad de títulos públicos que tienen una particularidad, son emitidas por el Tesoro Nacional y van a ser reembolsadas durante el mismo año (técnicamente no constituyen deuda pública porque cuando comienza el nueva ejercicio no existe deuda y cuando finaliza el presente tampoco). Son temporarias, empiezan y terminan en el mismo ejercicio.

 El estado anticipa recursos a través de las letras, éstos recursos no son genuinos.

C) La contratación de préstamos.  (con entidades financieras)

d) La contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial se estipule realizar en el transcurso de más de UN (1) ejercicio financiero posterior al vigente; siempre y cuando los conceptos que se financien se hayan devengado anteriormente.

E) El otorgamiento de avales, fianzas y garantías, cuyo vencimiento supere el período del ejercicio financiero

F) La consolidación, conversión y renegociación de otras deudas

Son formas de extinción de la deuda. Se consolida una deuda por ejemplo, transformando un adeuda flotante a corto plazo en un a deuda consolidada a largo plazo, se difiere el cumplimiento de una obligación.

El artículo 65 permite al estado nacional la reconversión de la deuda, siempre y cuando implique una mejora para el acreedor.

A estos fines podrá afectar recursos específicos, crear fideicomisos, otorgar garantías sobre activos o recursos públicos actuales o futuros, incluyendo todo tipo de tributos, tasas o contribuciones, cederlos o darlos en pago, gestionar garantías de terceras partes, contratar avales, fianzas, garantías reales o de cualquier otro modo mejorar las condiciones de cumplimiento de las obligaciones contraídas o a contraerse.

No se considera deuda pública la deuda del Tesoro ni las operaciones que se realicen en el marco del artículo 82 de esta ley.

Al hablar de empréstito, este debe ser considerado en un sentido amplio, comprensivo de:

-Obligaciones a largo plazo, como la deuda consolidada, el empréstito propiamente dicho.

   -Obligaciones a plazo reducido, como la deuda flotante, letras o bonos de tesorería.

EVOLUCIÓN

El empréstito ha perdido el carácter de recurso extraordinario que le atribuían las finanzas clásicas, hoy se trata de un recurso normal tal como lo es el impuesto. Hoy utilizado oportuna y razonablemente, constituye un instrumento útil de gobierno.

Artículo 4º

“El Gobierno federal provee a los gastos de la Nacíón con los fondos del Tesoro nacional forma… y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nacíón, o para empresas de utilidad nacional.”

Cuestiones importantes:

   -La CN establece el principio de legalidad para el crédito público.

   -La deuda pública se contrae mediante ley del Congreso.

   -El objetivo debe ser: cubrir urgencias de la Nacíón o destinarlo para empresas de utilidad nacional. Es decir no se puede utilizar para gastos corrientes.

   -La ley agrega que el objetivo puede ser: para realizar inversiones reproductivas, para atender casos de evidente necesidad nacional, para reestructurar su organización o para refinanciar sus pasivos, incluyendo los intereses respectivos. Se prohíbe realizar operaciones de crédito público para financiar gastos operativos. (Art. 56)

DIFERENCIA CON EL CRÉDITO PRIVADO

La diferencia fundamental apuntada por Fonruoge, es que el empréstito público, en cualquiera de sus modalidades, es un acto de soberanía y origina una relación unilateral de derecho público, mientras que el empréstito privado es un contrato bilateral de derecho privado.

CLASIFICACIÓN

Según el artículo 58, ley 24.156, “A los efectos de esta ley, la deuda pública se clasificará en interna y externa y en directa e indirecta.

Se considerará deuda interna, aquella contraída con personas físicas o jurídicas residentes o domiciliadas en la República Argentina y cuyo pago puede ser exigible dentro del territorio nacional. Por su parte, se entenderá por deuda externa, aquella contraída con otro Estado u organismo internacional o con cualquier otra persona física o jurídica sin residencia o domicilio en la República Argentina y cuyo pago puede ser exigible fuera de su territorio.

La deuda pública directa de la administración central es aquella asumida por la misma en calidad de deudor principal.

La deuda pública indirecta de la Administración central es constituida por cualquier persona física o jurídica, pública o privada, distinta de la misma, pero que cuenta con su aval, fianza o garantía.”

De acuerdo a Fonruoge, si el empréstito se emite y cumple en el país, será interno; por el contrario si la obligación es adeudada en plazas extranjeras y además se debe pagar en el exterior mediante una transferencia de valores, se trata de un empréstito externo.

La doctrina agrega:

1. deuda consolidada: aquella que es a mediano o largo plazo.
2. deuda flotante: es a corto plazo.

PROCEDIMIENTOS PARA FINANCIAR LA DEUDA

PROCEDIMIENTOS NORMALES

   –
Empréstitos a largo y mediano plazo →
Será a largo plazo cuando el estado acude en demanda de fondos y el término para la restitución del capital es extenso (por ejemplo, 30 años). Será mediano plazo cuando el término sea de 3 a 10 años.

   –
Empréstitos a corto plazo → llamados empréstitos de Tesorería, por lo general no exceden el año.

Letras de Tesorería

Son utilizadas comúnmente para llenar deficiencias estacionales de caja. Se considera deuda pública la emisión y colocación de Letras del Tesoro cuyo vencimiento supere el ejercicio financiero (art. 58, ley 24.156).

Según el artículo 82, ley 24.156, “La Tesorería General de la Nacíón podrá emitir letras del Tesoro para cubrir deficiencias estacionales de caja, hasta el monto que fije anualmente la ley de presupuesto general. Estas letras deben ser reembolsadas durante el mismo ejercicio financiero en que se emiten. De superarse ese lapso sin ser reembolsadas se transformarán en deuda pública”.

PROCEDIMIENTOS ANÓMALOS

Deformaciones del empréstito

Se llama empréstito forzoso cuando los ciudadanos se encuentran obligados a suscribir una suma proporcional al capital o renta que poseen, se asimilaría al impuesto en cuanto a su obligatoriedad, pero en el empréstito hay reembolso. Fonruoge considera que se trata de un verdadero impuesto.

Se denomina empréstito patriótico, aquel que es precedido de una propaganda tendiente a demostrar la existencia de un deber moral en suscribirlo. El Estado apela a los sentimientos.

Bonos del Tesoro

Consistían en un pago diferido en cuotas escalonadas.

Emisión de moneda

Es otra de las formas para satisfacer la deuda. Si bien trae aparejado el peligro de la inflación, en algunos casos es muy útil para regular la producción y los precios.

Anticipos del Banco Central

Éste es el organismo emisor de papel moneda a favor del Estado, los anticipos son la emisión del importe que se entrega al Tesoro, contra un documento librado por éste.

Empréstito PÚBLICO

El empréstito es la operación mediante la cual el estado recurre al mercado interno o externo en demanda de fondos, con la promesa de reembolsar el capital en diferentes formas y términos y de pagar determinado interés.

Es indudable la función moderna del empréstito en el desarrollo de la actividad financiera del estado. En la actualidad, es un medio normal de obtención de recursos y hasta puede constituir un valioso instrumento de gobierno.  

EMISIÓN DEL EMPRÉSTITO

La emisión del empréstito público supone la consideración previa de un conjunto de cuestiones acerca del plazo, la tasa de interés, los beneficios accesorios, las garantías contra las depreciaciones monetarias, etc. Están cuestiones no sólo incumben a la administración, sino también a oras especialidades como la Política Financiera, la Economía Financiera y la Sociología Financiera.

Debe tenerse en cuenta que de acuerdo al principio de legalidad, es necesaria la sanción de una ley que disponga expresamente la emisión del empréstito, la tasa de interés del mismo, así como las formas y plazos de amortización.

Si se trata de empréstitos a largo plazo la emisión debe ser dispuesta por ley, por tratarse de una facultad privativa e indelegable del Congreso. El empréstito no es meramente autorizado sino dispuesto por el Congreso, ya que es la única autoridad que puede realizarlo de acuerdo a la CN. Si el PEN no lo considera adecuado, tiene en sus manos el derecho de vetarlo; en caso contrario debe cumplirla y correlativamente debe reglamentarla, estableciendo los detalles que sean necesarios sin desvirtuar el espíritu de la ley.

En cambio, para empréstitos de Tesorería, existe una autorización general de emisión que se halla limitada por el tope o máximo anual fijado en la ley de Presupuesto.

Fonruoge afirma que respecto de los empréstitos a corto plazo es decir las Letras de Tesorería, alcanza con una autorización general que puede existir en el Presupuesto.

FORMAS DE NEGOCIACIÓN

¿Cómo es el procedimiento para la colocación de los títulos o bonos?

Colocación por banqueros

Puede ocurrir que el Estado coloque los títulos en el mercado a través de los bancos, en este caso el banco sería un comisionista que tiene a su cargo la gestión de la emisión, es decir le va entregando al emisor los importes que va recibiendo. También puede pasar que el banco le entregue al Estado el importe total de la operación y ulteriormente lo coloque por cuenta propia en la forma más conveniente y asume los posibles riesgos.

Se trata de un contrato, con obligaciones bilaterales entre el Estado emisor y los banqueros. Pero no hay que confundir el anterior vínculo con la relación entre el Estado emisor y los tenedores de títulos. Respecto de éste último lazo, se rigen por las disposiciones establecidas en el título.

Suscripción pública

Consiste en el lanzamiento de toda la emisión o de series sucesivas, que se ofrecen al público, previa compaña de publicidad. El público puede adquirir los títulos directamente o por intermedio de una entidad bancaria o corredor de bolsa. Los Bancos actúan como colaboradores, no toman ninguna participación.

Venta directa en bolsas

El Estado emisor pone en venta los títulos en las bolsas o mercado de valores a medida que las necesidades lo exigen.

Licitación

Por lo general las Letras de Tesorería son colocadas mediante licitación entre los interesados que pueden estar representados por bancos o por corredores de bolsas. La licitación se adjudica de acuerdo a las ofertas más convenientes para el Estado.

RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS TÍTULOS DE LA DEUDA PÚBLICA

Los elementos constitutivos de la obligación emergente de un empréstito son:

1. Los sujetos: el sujeto pasivo o deudor es el Estado (Nacional, Provincial, Municipal u organismos autárquicos de ellas); el sujeto activo o acreedor es el portador del título (persona individual o colectiva).
2. El objeto: que consiste en el pago de un interés anual y la restitución del capital entregado.

La obligación emergente se materializa en un instrumento que se suele denominar título, bono o letra.

Estos documentos son:

1. Cosas por ser objetos materiales representativos de valor. Por ser cosas pueden ser objeto de los derechos reales de dominio, condominio, usufructo, prenda. Materia de compraventa, permuta, donación, legado.
2. Son también papeles de comercio y se le aplica el régimen del Código de Comercio establecido para las letras de cambio. Por ende si son al portador por ejemplo se transmiten por simple entrega. Otra regla aplicable es de la prescripción a los tres años.
3. Los títulos de las deudas, así como los bonos están equiparados a la moneda en cuanto a sanciones penales en caso de falsificación.

ESTÍMULOS DE EMISIÓN

Son herramientas con las que cuenta el Estado para estimular el interés de los suscritores, ya sea porque el crédito del Estado no es muy sólido, o su moneda es propensa a fluctuaciones.

Una de las formas es acudir a las garantías. Fonrouge afirma que los empréstitos comprometen la soberanía del Estado, y que por ello se hace difícil hacer efectivas las garantías ofrecidas, en la práctica devienen inútiles. 

   -Personales. Un tercero se compromete a efectuar el servicio del empréstito en caso de incumplimiento por parte del deudor.

   -Reales. Se afecta un bien determinado del deudor al cumplimiento de la obligación mediante prenda o hipoteca.

   -Especiales. Se afecta determinados ingresos del Estado deudor, como por ejemplo los derechos aduaneros, los servicios de las industrias, monopolios fiscales, etc. Esto se utiliza mayormente cuando el empréstito es internacional.

Otra forma de fomento son las exenciones tributarias para los empréstitos públicos, o también el efecto cancelatorio que se le puede otorgar, esto es, la posibilidad de pagar impuestos con los títulos, como si se tratara de una moneda. En otros países existen otros beneficios como otorgarle al título la carácterística de inembargable.

EXTINCIÓN DEL EMPRÉSTITO PÚBLICO

AMORTIZACIÓN

Es la forma normal de extinción. Amortizar un empréstito es reembolsarlo. La amortización puede ser obligatoria, esto es cuando el reembolso tiene una fecha determinada; o puede ser facultativa, esto es cuando el Estado se reserva el derecho de efectuar el reembolso antes de la fecha prevista. [La amortización indirecta, es decir la emisión de moneda no es un procedimiento de amortización, ya que lo que ocurre es que los tenedores de títulos reciben el reembolso con dinero que ha perdido valor adquisitivo].

INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES

El Estado puede incumplir las obligaciones asumidas al emitir el empréstito de manera parcial o total, y puede obedecer a una actitud deliberada o a la carencia de medios para atender al servicio de la deuda lo que significa la bancarrota del Estado.

Repudio de la deuda es el acto de soberanía en virtud del cual el Estado desconoce o niega íntegramente la obligación derivada del empréstito. Es el incumplimiento deliberado de las obligaciones emergentes de la deuda pública. Es una lesión al principio de la buena fe. Implica bien o mal la extinción de la obligación. El repudio de la deuda por parte de los gobiernos es prácticamente desconocido, excepto cuando se lo ha justificado por causas extraordinarias como guerras o revoluciones.

Moratoria

Implica la suspensión de pagos con perspectivas de reanudación.

Bancarrota

Hay una suspensión de pago de manera indefinida, no hay posibilidades de reanudación del servicio.

Cobro compulsivo de la deuda pública

(ver empréstito forzoso y empréstito patriótico)

RECURSOS JURÍDICOS

El hecho de que se trata de una obligación unilateral de derecho público, no significa que el estado pueda sustraerse arbitrariamente al cumplimiento de las obligaciones asumidas. Existe responsabilidad patrimonial.

   -Recursos en el ámbito nacional ® en nuestro país el Estado es demandable ante los jueces nacionales. En el caso de demandas contra el Estado nacional, las decisiones condenatorias tienen carácter meramente declaratorio, limitado al reconocimiento del derecho que se pretenda. El Estado emisor debe responder toda vez que arbitrariamente incumpla con sus obligaciones y lesione algún derecho individual digno de protección.

   -Recursos en el ámbito internacional ® cuando se trata de empréstitos externos emitidos por el Estado argentino, el tenedor lesionado puede recurrir ante los tribunales argentinos reclamando el cumplimiento o exigiendo una indemnización. Lo que no puede es reclamar judicialmente en un país que no es el deudor, pues tropezaría con el principio de inmunidad de jurisdicción, esto la imposibilidad de los tribunales de un Estado de erigirse en jueces de la conducta de otro Estado.

Según el artículo 59, ley 24.156 “Ninguna entidad del sector público nacional podrá iniciar trámites para realizar operaciones de crédito público sin la autorización previa del órgano coordinador de los sistemas de administración financiera.

Es potestad de la Secretaría de Finanzas la de autorizar las operaciones de crédito.”

PRINCIPIO DE LEGALIDAD

El artículo 60 (ley 24.156) establece que “Las entidades de la administración nacional no podrán formalizar ninguna operación de crédito público que no esté contemplada en la ley de presupuesto general del año respectivo o en una ley específica.

La ley de presupuesto general debe indicar como mínimo las siguientes carácterísticas de las operaciones de crédito público autorizadas:

— Tipo de deuda, especificando si se trata de interna o externa;

— Monto máximo autorizado para la operación;

— Plazo mínimo de amortización;

— Destino del financiamiento.

Si las operaciones de crédito público de la administración nacional no estuvieran autorizadas en la ley de presupuesto general del año respectivo, requerirán de una ley que las autorice expresamente.

Se exceptúa del cumplimiento de las disposiciones establecidas precedentemente en este artículo, a las operaciones de crédito público que formalice el Poder Ejecutivo Nacional con los organismos financieros internacionales de los que la Nacíón forma parte.”  

Este último párrafo significa que la deuda que puede contraer el Estado con algún organismo internacional no requiere autorización, ya que para formar parte de dichos organismos en su momento el Estado requirió de una ley.

PODER FINANCIERO

Donde existe el estado, existe actividad financiera. Por lo tanto, pueden existir conflictos y debe haber una forma de coordinación.

CONCEPTO:

es el poder de Imperio a través de cual se ejerce la actividad financiera. Debe ser ejercido sobre la base de una ley. Está conformado por:

   -Poder tributario: facultad de imponer tributos.

   -Facultad de imponer otros recursos no tributarios.

   -Autorización de los gastos, determinación del monto (presupuesto), y control de la inversión.

   -Administración de sus bienes, públicos o privados.

   -Administración de la deuda pública.

El gasto es una decisión de cada estado. La materia de gasto también está incluida en las disposiciones constitucionales sobre la actividad financiera.

En materia tributaria y de distribución del poder tributario, nuestra constitución definíó ciertos parámetros. El artículo 75 incs. 1 y 2 establecen cuales son las potestades tributarias de la nacíón: “Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importación y exportación…” (inc. 1). “Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nacíón, siempre que la defensa, seguridad común y bien general lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o del total de las que tengan asignación específica, son coparticipables…” (inc. 2).

“SEPARACIÓN DE FUENTES” → Existen determinados tributos que le corresponden a la nacíón y otros que le corresponden a las provincias. Este sistema fue sufriendo modificaciones (no es el originalmente establecido por la constitución de 1853).

Le corresponde a la nacíón el producido de los derechos de importación y exportación; las provincias de ninguna manera pueden grabar el ingreso o egreso de mercaderías del exterior a las provincias y de éstas hacia el exterior, ni la circulación de mercaderías entre provincias.

Una de las clasificaciones que puede hacerse de los impuestos es:

Impuestos directos

Aquellos que gravan manifestaciones directas, inmediatas de la riqueza. Surgen de una manifestación directa de la capacidad contributiva del particular. Gravan las utilidades (impuesto a las ganancias), el patrimonio (impuesto inmobiliario, impuesto a los bienes personales).

Impuesto indirectos

Aquellos que gravan manifestaciones indirectas de la capacidad contributiva; gravan el consumo o las transacciones de bienes y servicios en general. Todos pagamos el mismo impuesto. Son por ejemplo, el IVA, Ingresos Brutos, etc.

Según la constitución de 1853, le correspondían a la nacíón exclusivamente y de modo permanente, los derechos aduaneros de importación y exportación y las tasas postales.

No se establecía nada respecto de los impuestos indirectos. La nacíón pretendíó financiarse con el impuesto más importante (derechos de importación y exportación), por lo que hasta 1994 concurríó con las provincias de modo permanente en relación a los impuestos indirectos.

El artículo 69 inc. 2 (atribuciones del congreso) establecía que el Congreso nacional impónía contribuciones directas de manera excepcional y con carácter transitorio; por lo que de manera ordinaria y permanente le correspondía establecerlos a las legislaturas provinciales (art. 104).

El sistema de 1853/60 no contemplaba: el dominio de los recursos naturales en poder de las provincias; la regionalización; la autonomía municipal; la situación de la CABA; el régimen de coparticipación impositiva como un modo constitucional expreso de coordinación; el sistema total de separación de fuentes; que cada provincia debía ajustar sus gastos a sus limitaciones presupuestarias.

Los primeros impuestos que aplicaron las provincias fueron los “impuestos selectivos al consumo” (a bienes considerados de lujo).

Durante la crisis política y financiera de 1890 (caída de Juárez Celmán), la nacíón también comienza a aplicar impuestos internos al consumo con carácter transitorio a determinados bienes (cigarrillos, bebidas alcohólicas, naipes, luego se prorroga a Bancos y compañías de seguros). Estos impuestos tienen en la actualidad una finalidad más bien extrafiscal y no son relevantes en la actividad financiera. La finalidad es desalentar o reducir su consumo.

A partir de 1890 comienza lo que la doctrina llamo una ”concurrencia de hecho” de impuestos internos entre la nacíón y las provincias. Esto provocó una situación de tensión.

En 1927, llega a la Corte el caso “Mattaldi Simón Limitada SA c/Provincia de Buenos Aires”, y en esta oportunidad la Corte se pronuncia por la constitucionalidad de esta concurrencia de hecho, porque la constitución en su artículo 4 hacía referencia a “las demás contribuciones”.

Comienza de esta manera un avance del ejercicio de potestades tributarias por parte de la nacíón que se fue profundizando, sin retorno.

En 1931 se establece el impuesto a las transacciones, que fue reemplazado en 1935 por el impuesto a las ventas (antecedente del IVA), y el gobierno federal decidíó unilateralmente su coparticipación. En 1932 se establece le impuesto a las rentas (antecedente del impuesto a las ganancias), que por una ley de 1935 se determino que era coparticipable con las provincias.

Desde este año la nacíón viene utilizado el artículo 75 inc. 2 para prorrogar su recaudación excepcional (constitucionalmente las provincias podrían crear un impuesto a las ganancias).

En 1935 comienza la “etapa de federalismo armonizado”. Surge con:

   – en 1934 se sanciónó la ley de unificación de impuestos internos

   – sanción de la primer ley convenio entre la nacíón y las provincias

   – se lleva a cabo una distribución primaria (distribución de lo recaudado por la nacíón entre las nacíón y las provincias) y una distribución secundaria (distribución de las provincias entre sí).

La coparticipación como sistema de coordinación impositiva consiste en asignar al gobierno federal la potestad de recaudar tributos exclusivos o concurrentes con las provincias y luego distribuirlos conforme a los parámetros establecidos en las normas legales.

Distribución según la primer ley convenio:

   – 82,5 % para la nacíón

   – 17,5 % para la municipalidad de Buenos Aires y las provincias; este porcentaje tenía a su vez un reparto segundario: 30% de acuerdo

con la población de cada provincia, 30% de acuerdo con el monto de los gastos presupuestarios de 1934, 30% de acuerdo con los recursos percibidos por la provincias el año anterior, y 10% restante de acuerdo con la recaudación del impuesto respectivo dentro de la jurisdicción de cada provincia durante el año anterior.

En 1947 se sanciona una nueva ley de coparticipación que tuvo vigencia hasta 1955

Hay un aumento de los impuestos coparticipables y del porcentaje que se destina a las provincias (impuesto a los réditos, a las ventas, a las ganancias eventuales y a los beneficios extraordinarios). La distribución primaria era del 70% a la nacíón y 21% a las Provincias y municipalidad de Buenos Aires. La distribución secundaria era igual a la de la anterior ley, y el 2% restante se distribuía de manera inversamente proporcional a la población.

En 1955 se sanciona una nueva ley que tiene vigencia por 10 años y establece un nuevo régimen de distribución

La distribución primaria se determinaría en forma directamente proporcional a la población total del país y a la población del conjunto de provincias adheridas.

Desde 1959 y hasta 1963 hubo una distribución progresiva (en aumento) a las provincias. Como no se sanciónó una nueva ley, ésta tuvo vigencia hasta 1973.

En 1974 se sanciona una nueva ley que prevéía una distribución del 48,5% en forma automática para la nacíón y el 48,5% en forma automática para el conjunto de las provincias que adhirieran a la misma. El 3% restante era destinado a un fondo de desarrollo regional. Esta ley no establecía una prórroga automática, sino que tenía vigencia por 10 años.

Recién en 1988 se sanciona una nueva ley, que es la actual. Durante estos año hubo un descontrol en la distribución, un tire y afloje permanente; la distribución se hacía a discreción, sin una ley que la respaldara.

1988 → ley 23.548 es la ley de coparticipación vigente hasta tanto no sea reemplazada por otra.

Hace una enumeración taxativa de las excepciones, porcetajes fijos, criterios de distribución o objetivos, un Fondo de Aportes al Tesoro Nacional y una cláusula de garantía.

Prevé una distribución del 42,34% para la nacíón y 56,66% para las provincias y 1% restante son aportes al Tesoro Nacional (todos los gobiernos los han repartido a su antojo).

La distribución secundaria es criticable; la coparticipación entre las provincias ya no es variable sino que se cristalizan porcentajes. Se dejo de lado el establecimiento de indicadores variables.

Establece la automaticidad de las referencias. Todos los días se reparte y distribuye a las provincias automáticamente lo recaudado.

Se incluye en la coparticipación a todos los impuestos nacionales internos existentes y a crearse, exceptuando los que tengan otro régimen de distribución y aquellos que tengan aplicaciones específicas. Según el artículo 2 de la ley 23.548 se exceptúan: los derechos de importación y exportación, aquellos cuya distribución entre la nacíón y las provincias esté prevista o se prevea en otros sistemas o regíMenes especiales de coparticipación, los impuesto y contribuciones nacionales con afectación específica como el impuesto al cheque, los impuestos y contribuciones nacionales cuyo producido se afecte a la realización de inversiones.

PODER FINANCIERO ORIGINARIO Y DERIVADO

Siguiendo a Fonrouge, esta distinción sería incorrecta, dado que tanto la Nacíón, como las Provincias y las Municipalidades, tienen poder financiero originario, es decir el poder tributario del que gozan es connatural al Estado en cualquiera de sus manifestaciones, sin ese poder el Estado no puede subsistir. Sólo se podría hablar de una diferencia en las magnitudes, es decir las provincias tendrían un poder amplio, dado que preexisten a la Nacíón y conservan todo el poder no delegado, y por su parte la Nacíón y las Municipalidades contarían con

poderes más restringidos.

SUJETOS DEL PODER FINANCIERO

Sujeto activo

Estado (nacional, provincial o municipal). Existen situaciones excepcionales en donde el Estado crea organismos específicos, los dota de recursos financieros y les concede la facultad de exigir directamente y en su beneficio las contribuciones respectivas. Se trata de entes paraestatales como el Colegio de Abogados y a la prestación se la denomina contribuciones paraestatales.

Sujeto pasivo

Fonrouge divide entre los contribuyentes que son los sujetos pasivos por deuda propia, y los responsables, que son por deuda ajena.

COMPETENCIA TRIBUTARIA

El poder tributario es la potestad de gravar; paralelamente se encuentra la facultad de ejercitar en el plano material dicho poder, esto es la competencia tributaria. Puede ocurrir que un organismo este dotado de las dos facultades o que por ejemplo solo posea la competencia (recaudar y administrar) y no el poder de gravar.

El poder de gravar es inherente y connatural al Estado, por ende no puede ser cedido ni renunciado. El poder de hacerlo efectivo puede transferirse a otros entes.

PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE RIGEN LA MATERIA

Principio de legalidad o reserva de la ley: No hay tributo sin ley (artículo 19 CN).

Inviolabilidad de la propiedad y no confiscatoriedad (art. 17 CN)

Igualdad (art. 16 CN). Igualdad de trato ante ley a los que están en igualdad de condiciones, por ejemplo igual capacidad contributiva igual trato. No distinciones arbitrarias, sí razonables. Igualdad como base para establecer las cargas públicas.

Generalidad: el tributo se aplica de forma general, es decir integrando a TODAS las personas o bienes que coinciden con el hecho imponible establecido por ley y no a algunos.

EXTENSIÓN DEL PODER FINANCIERO

Corresponde a la Nacíón…

1. Los derechos de importación y exportación.
2. De manera transitoria impone contribuciones directas.
3. Impuestos indirectos, coparticipados con las provincias.

Corresponde a las Provincias…

   1. Los impuestos directos. La Nacíón puede imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nacíón, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan.

   2. Los indirectos de manera concurrente con la Nacíón. Coparticipables, la distribución entre nacíón, provincia y ciudad de Buenos Aires será equitativa y solidaria, dando prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en

todo el territorio.

3. Impuesto inmobiliario, sobre Ingresos Brutos, Sellos, Patente Única sobre Vehículos

Corresponde a las Municipalidades…

   1. Todo lo referente a las actividades desarrolladas en su ámbito jurisdiccional o las cosas que sitúan dentro de tales límites.

La doctrina no ha sido unánime al hablar de los municipios. La CN sólo impone la obligación de las provincias se asegurar el régimen municipal. Algunos consideran que se trata de entes autárquicos, otros dicen que son autónomos. Hasta el caso Rivademar, la CSJ consideraba a los municipios como entes autárquicos, a partir de este caso se sostiene que son autónomos. Las provincias son las que delimitan el poder tributario de los municipios.

La mayor parte de sus ingresos se obtienen de las tasas retributivas de servicios públicos de diversa naturaleza como alumbrado público, limpieza y barrido de calles, inspecciones, habilitaciones de comercios e industrias, de transporte de productos alimenticios, controles sanitarios, etc.

LÍMITES INTERNACIONALES

En la comunidad internacional moderna es común que lo Estados se abstengan de ejercer su poder tributario, por ejemplo aplicando exenciones tributarias.

Esas exenciones pueden obedecer a cuestiones subjetivas, por ejemplo se lo exceptúa del pago de un determinado tributo a un Estado o a un diplomático; o bien puede tratarse de una cuestión objetiva, por ejemplo el mero tránsito no puede constituir en sí mismo motivo de imposición por parte del Estado territorial, este tiene el deber internacional  de abstenerse de ejercer el derecho de gravar que en principio le pertenece.

ARTÍCULO 75 INC. 2  (reforma de 1934)

El nuevo artículo mantiene la configuración del Tesoro Nacional, la distinción entre contribuciones directas e indirectas, la competencia exclusiva del gobierno federal para imponer contribuciones indirectas externas (derechos aduaneros) bajo el requisito de uniformidad, la competencia excepcional del gobierno federal para imponer contribuciones directas.

Introduce expresamente la competencia concurrente del gobierno federal para imponer contribuciones indirectas internas lo que se encontraba implícito en el texto anterior.

La competencia del gobierno federal para asignar especialmente, en forma total o parcial, los recursos coparticipables, por tiempo determinado. Los criterios de distribución de los coparticipables.

(Ver cláusula transitoria sexta CN)

“LABERINTO DE COPARTICIPACIÓN”  

A partir de la ley 23.548, de los Pactos Fiscales 1 (1992) y 2 (1993), las provincias se obligan a no crear impuesto análogos a los coparticipables. No pueden crear ninguno de los impuestos que actualmente están siendo recaudados en la nacíón.

Se retiene un 15% de lo recaudado para financiar el régimen previsional.

Por el Pacto 2 las provincias se obligan a la derogación del impuesto al cheque y al sello (en Santa Fe no se derogaron) y a promover la derogación de las tasas municipales que no correspondieran a la prestación de un servicio o que excediera su costo.

PRESUPUESTO

EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO

Los cambios en las funciones del Estado, esto es la asunción de nuevos roles de éste en la actividad económica, han provocado un cambio en el concepto de presupuesto. Éste ha dejado de ser un mero documente de carácter administrativo y contable para tener una condición mucho más dinámica, es decir un instrumento mediante el cual el Estado actúa sobre la economía. Este cambio se ve mayormente luego de la Segunda Guerra Mundial.

Además debe ser visto como una herramienta de control.

CONCEPTO

Es un acto de gobierno, mediante el cual se prevén los ingresos y los gastos estatales y se autorizan estos últimos para un  período futuro determinado, que generalmente es de un año.

Concepto financiero à es el acto de predicción y autorización de ingresos y gastos estatales.

Concepto económico à se llama presupuesto nacional al estado preventivo de las transacciones económicas que el sector público ha de llevar a cabo en un período. Al terminar el ejercicio se compara el presupuesto nacional con el balance económico de la nacíón, que demuestra la modificación del activo y del pasivo, confrontando así las previsiones con las realizaciones, lo que permite descubrir las variaciones.

Rango constitucional à la CN no lo define, ni establece sus caracteres ni su contenido, sólo establece en el art. 75 inc. 8 que corresponde al Congreso fijar anualmente… el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración pública. Además dice que deberá atenerse a las pautas del inc 2. Esto es, la equidad, la solidaridad y dar prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.

Establece también la periodicidad anual de la fijación legislativa del presupuesto (Art. 75, inc. 8). Por su parte el art. 99 inc 10, dice que el PE supervisa el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete de ministros respecto de la recaudación de las rentas de la Nacíón y de su inversión, con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales. Por otro lado el Art. 100 segundo párrafo, inc 7 establece que corresponde al jefe de gabinete, con responsabilidad política ante el Congreso, hacer recaudar las rentas de la Nacíón y ejecutar la ley de presupuesto nacional.

En lo que respecta los gastos, el presupuesto tiene alcance limitativo, no se puede gastar más de lo presupuestado; pero en lo referente a recursos actualmente sólo tiene carácter de previsión dirigida a lograr el equilibrio financiero. En este último caso, por ejemplo las leyes tributarias o cualquier ley de recursos, pueden ser permanentes o no, variando de tal manera los recursos.

EL PRESUPUESTO Y LA POLÍTICA FISCAL

La política fiscal es sólo una rama de las Ciencias Políticas, el marco jurídico a esta rama se lo otorga el Derecho Financiero, rama del Derecho Público.

El Estado es quien ejecuta la política fiscal, y para ello requiere de tres instrumentos: los tributos, los gastos públicos, y la deuda pública. Todo esto se encuentra anualmente en la ley financiera fundamental que es la Ley de Presupuesto y también en las distintas leyes tributarias, o sobre empréstitos u operaciones de crédito público.

Toda ciencia social tiene dos aspectos: el positivo aquello que ES o realmente FUE; y el normativo, aquello que DEBE SER.

Objetivos de la política fiscal

1. equilibrio o desequilibrio financiero.
2. alta o baja presión tributaria.
3. elevada o reducida deuda pública, interna o externa.
4. corrección de las fallas del mercado.
5. estímulos a la inversión privada. Incentivo a las exportaciones.
6. justo reparto de la carga fiscal.

A veces atender a un objetivo puede acarrear una consecuencia negativa en otro aspecto, por ejemplo atender óptimamente las demandas sociales puede provocar excesos de gasto público y ocasionar procesos inflacionarios a través del déficit fiscal.

LOS PRINCIPIOS DEL SISTEMA PRESUPUESTARIO

PROGRAMACIÓN

Los programas establecen metas concretas a cumplir, vinculan los gastos con los resultados obtenidos, lo cual permite luego medir la eficacia estatal según los fines programados. Es un instrumento a través del cual se establece un objetivo y un costo determinado, cuya ejecución queda a cargo de una determinada unidad administrativa. Obligación de programar, art. 14 Ley 24.156.

UNIVERSALIDAD

Se debe incluir en un solo cuadro todos los gastos a realizar y todos lo recursos a percibir en un ejercicio financiero, sin compensación de egresos con ingresos. El objetivo es el equilibrio, ya que no deben existir gastos y recursos susceptibles de ejecutarse fuera del presupuesto. Art. 12, ley 24.156.

PERIODICIDAD

El presupuesto debe tener vigencia limitada a un período anual. Respecto de los recursos la regla no es de aplicación directa, dado que el cálculo de los probables ingresos a percibir en el año se incluyen como una previsión presupuestaria, es decir los recursos dependen de las leyes tributarias, las cuales son de vigencia permanente hasta tanto no se las derogue.

Desde el aspecto de los gastos hay que distinguir: 1) si se trata de gastos facultativos, esos que la administración puede o no realizarlos, la caducidad anual afecta el gasto en sí, y hace que éste no se pueda comprometer luego de la fecha de clausura del ejercicio. 2) para los gastos obligatorios, la caducidad no se hace sentir sobre el gasto, sino sobre el pago.

El fundamento de la anualidad  se encuentra en dos cuestiones básicas, por un lado es difícil formular previsiones de gastos para períodos muy extensos dado que no se podría tener en cuenta por ejemplo la variación en el valor de la moneda; y por otro lado siendo anual es más susceptible de control por parte del PL.

Nada obsta sin embargo a que existan proyectos, como por ejemplo la construcción de una obra pública, cuya realización lleve 2 o más períodos.

En nuestro país el año financiero coincide con el año calendario. Art. 10 ley 24156.

Existen dos sistemas para referir las operaciones presupuestarias al año financiero:

-En el presupuesto de caja se consideran únicamente lo ingresos y las erogaciones efectivamente realizados, lo que se computa es el movimiento de fondos. Las cuentas se cierran al final del año financiero, con lo cual lo que no ha podido pagarse o cobrarse durante el año pasa al año siguiente.

-En el presupuesto de competencia, se computan los ingresos y las erogaciones comprometidas durante el año. Las cuentas no se cierran al finalizar el año, quedan pendientes hasta que se liquiden las operaciones comprometidas.

En nuestro país se utiliza el sistema de caja para los recursos y el de competencia para los gastos.

EXCLUSIVIDAD

En la ley de presupuesto sólo debe existir normas presupuestarias, es decir no puede haber normas que creen impuestos o que autoricen algún tipo de indemnización, etc.

UNIDAD

Todos los gastos deben volcarse en un solo presupuesto y estar destinados a satisfacer necesidades colectivas. El art. 23 de la ley 24.156 dice que todos los recursos deben usarse para cubrir todos los gastos sin atender específicamente al pago de determinados gastos, salvo tres excepciones: los provenientes de operaciones de crédito público, los provenientes de donaciones o legados a favor del Estado con destino específico y los que por ley tengan afectación específica.

ESPECIFICACIÓN

La sanción del presupuesto no puede significar sumas globales libradas a la discrecionalidad de la administración, sino consistir en importes detallados para cada tipo de erogación. El PL no sólo debe dividir por rubros, sino que también debe determinar conceptos más particulares, todo debe estar detallado, y no especificar solamente los montos máximos correspondiente a cada rubro. ¿Hasta donde debe detallar? Debe hacerlo hasta dejarle un cierto margen de libertad al PE que le permita gastar cumpliendo con las previsiones presupuestarias.

ACUCIOSIDAD

Debe ser confeccionado con el mayor grado posible de exactitud y sinceridad. Debe ser lo más próximo a la realidad.

CLARIDAD

Debe ser un instrumento comprensible para cualquier persona de instrucción elemental. Esto además favorece la publicidad.

PUBLICIDAD

La publicidad de los actos relativos a la conducción de la cosa pública es una base esencial para un gobierno republicano. El presupuesto no puede escapar a este principio, por ende debe ser público tanto en su preparación, como en su discusión y aprobación parlamentaria, en su ejecución y en su control ulterior.

LEGALIDAD

El presupuesto es una herramienta que debe ser sancionada por ley. Atribución del Congreso.

DISTINCIÓN

La CN distingue entre el presupuesto de gastos y el cálculo de los recursos. Respecto del primero implica que el Congreso a través del presupuesto establece la autorización máxima para gastar, el PE no puede gastar más que lo preestablecido; sin embargo respecto del segundo cabe decir que el presupuesto simplemente estima los recursos. El PE puede recaudar o menos, pero esta es un cuestión regida por las leyes tributarias, que son independientes del presupuesto.

REGLAS

La CN establece cuáles son las reglas a tener en cuenta: ellas son las contenidas en el art. 75 inc 2º: “La distribución entre la Nacíón, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”.

DISTINTAS CLASIFICACIONES DE ACUERDO A LA RESOLUCIÓN Nº 71/03

1. Válidas para todas las transacciones

1. Válidas para todas las transacciones

— Institucional

— Por tipo de moneda

2.Recursos públicos

— Por rubros

— Por su carácter económico

3.Gastos públicos

— Por ubicación geográfica

— Por objeto

— Por su carácter económico

— Por finalidades y funciones

— Por categoría programática

— Por fuente de financiamiento

LEY DE PRESUPUESTO

Es un instrumento fundamental para la actividad financiera, es la ley más importante.

Debería ser una de las leyes más debatidas y deberían estar reflejadas en ella las necesidades de la población. Su contenido no debe ser el producto de la decisión de un grupo de poder.

Algunos miembros del grupo de poder tienen funciones para prácticamente desnaturalizar esta ley.

CONTROL NIVEL NACIONAL à LEY 24.156

La administración financiera comprende el conjunto de sistemas, órganos, normas y procedimientos administrativos que hacen posible la obtención de los recursos públicos y su aplicación para el cumplimiento de los objetivos del Estado. Se integra por los siguientes sistemas:

SISTEMA PRESUPUESTARIO

Es el conjunto de principios, órganos y normas que rige el proceso presupuestario de todas las jurisdicciones y entidades que forman el sector público nacional

Órgano rector

: Oficina Nacional de Presupuesto

Competencias más importates

:

Formular y proponer al órgano coordinador de los sistemas de administración financiera los lineamientos para la elaboración del presupuesto.

Analizar los anteproyectos de presupuesto de los organismos que integran la administración nacional y proponer los ajustes que considere necesarios.

Preparar el proyecto de ley de presupuesto general y fundamentar su contenido.

Evaluar la ejecución de los presupuestos, aplicando las normas y criterios establecidos por esta ley, su reglamentación y las normas técnicas respectivas.

SISTEMA DE CRÉDITO PÚBLICO

Se entenderá por crédito público la capacidad que tiene el Estado de endeudarse. Será el conjunto de normas y principios que regulen dicha actividad estatal.

Órgano rector

Oficina Nacional de Crédito Público

Competencias más importantes

Participar en la formulación de los aspectos crediticios de la política financiera que, para el sector público nacional, elabore el órgano coordinador de los sistemas de administración financiera.

Coordinar las ofertas de financiamiento recibidas.

Tramitar las solicitudes de autorización para iniciar operaciones de crédito público.

Fiscalizar que los medios de financiamiento obtenidos mediante operaciones de crédito público se apliquen a sus fines específicos.

Mantener un registro actualizado sobre el endeudamiento público.

SISTEMA DE TESORERÍA

Es el conjunto de normas, órganos y procedimientos que intervienen en la recaudación de los ingresos y en los pagos que configuran el flujo de fondos del sector público nacional.

Órgano rector

: Tesorería General de la Nacíón

Competencias más importantes

:

Participar en la formulación de los aspectos monetarios de la política financiera.

Centralizar la recaudación de los recursos de la administración central y distribuirlos en las tesorerías jurisdiccionales para que éstas efectúen el pago de las obligaciones que se generen.

Emitir letras del Tesoro.

SISTEMA DE CONTABILIDAD

Es el conjunto de normas, órganos y procedimientos técnicos utilizados para recopilar, valuar, procesar y exponer los hechos económicos que afecten el patrimonio de las entidades públicas.

Órgano rector

: Contaduría General de la Nacíón

Competencias más importantes

:

Llevar la contabilidad general de la administración central, consolidando datos de los servicios jurisdiccionales, realizando las operaciones de ajuste y cierre necesarias y producir anualmente los estados contable-financieros para su remisión a la Auditoria General de la Nacíón.

Elaborar las cuentas económicas del sector público nacional.

CONTROL → De acuerdo a la finalidad que me planteo, se modificará el control.

      Poder Ejecutivo

      Jefe de Gabinete

      Ministerios

      Jurisdicciones → organización centralizada (secretarias y subsecretarias)

      Entidades → organización descentralizada (entidades autárquicas y empresas del estado)

      Poder Legislativo

      Poder Judicial

Tribunal de Cuentas: está compuesto por jueces, pertenece al PE (Control Interno)

Control Externo → PL

Ley Presupuestaria → contiene 2 cosas: prevé los recursos y se autorizan los gastos máximos.

El presupuesto es la base del control externo.

En un momento se controlaba desde que el gasto se autorizaba hasta que se efectuaba puntualmente (estado mínimo). Ese estado mínimo se fue ampliando, hasta que la administración pública se volvíó productivista. El estado debe controlar si efectivamente se prestan los servicios y se cumplen los procedimientos.

En la ley 24.156 se establece dos sistemas de control:

   – Sindicatura General de la Nacíón (SIDEN) → PE se encarga del Control Interno

   – Auditoria General de la Nacíón (AGN) → PL se encarga del control Externo

En el mes de Septiembre, cada sector de la administración pública envía a la Oficina Presupuestaria su presupuesto, y ésta coordina los presupuestos de cada sector en el proyecto de ley presupuestaria.

La SIGEN depende de la presidencia, lo que hace es redactar las normas de control (autoridad normativa), pero el control en sí lo llevan las unidades de autoría interna que están en cada jurisdicción y entidad. Cada unidad nombra a un auditor que es el responsable de cada jurisdicción o entidad.

La SIGEN responde a un principio:
unidad normativa, dispersión ejecutiva;
Uno sólo establece la normativa de control (cómo controlar) y muchos ejecutan.

Los auditores del control interno están para que se controle, se regule la actividad. La SIGEN ordena más que controla, tiene más funciones de planificación que de control en sí.

La Auditoria General de la Nacíón (AGN) se encarga del Control Externo; dicta normas de auditoría. Las normas de la SIGEN se deben adaptar a estas normas. Es un órgano técnico que le sirve al PL. El PL regula la AGN a través de una Comisión Técnica Mixta Revisora de Cuentas.

TRIBUNAL DE CUENTAS

Hoy en día sólo existe a nivel provincial y también municipal.

Los vocales del tribunal eran nombrados por el PE con acuerdo del Senado. En un determinado momento pasaron a elegirse sólo por el PE y el tribunal de cuentas pasó a ser un órgano de control interno.

Se debía hacer una rendición de cuentas, si las cuentas no daban → “juicio de cuentas”.

Este juicio establecía una responsabilidad en cabeza del responsable. Esta sentencia era un acto administrativo (porque el tribunal era administrativo), por lo tanto no hacía cosa juzgada.

Terminaba en la nada porque se debía recurrir a la justicia. Este tribunal se borro de la ley 24.156.

SISTEMA DE CONTROL INTERNO

Por el artículo 96 de la ley 24.156 se crea la Sindicatura General de la Nacíón como órgano de control interno del PE nacional.

El artículo 97 establece que “la Sindicatura General de la Nacíón es una entidad con personería jurídica propia y autarquía administrativa y financiera, dependiente del Presidente de la Nacíón”.

Es competencia de la SIGEN el control internode las jurisdicciones que componen el Poder Ejecutivo Nacional y los organismos descentralizados y empresas y sociedades del Estado que dependan del mismo, sus métodos y procedimientos de trabajo, normas orientativas y estructura orgánica (art. 98).

El sistema de control interno queda conformado por la Sindicatura General de la Nacíón, órgano normativo, de supervisión y coordinación, y por las unidades de auditoría interna (que en definitiva son quienes ejecutan en control) que serán creadas en cada jurisdicción y en las entidades que dependan del Poder Ejecutivo Nacional. Estas unidades dependerán, jerárquicamente, de la autoridad superior de cada organismo y actuarán coordinadas técnicamente por la Sindicatura General (art. 100).

Según el artículo 102 “La auditoría interna es un servicio a toda la organización y consiste en un examen posterior de las actividades financieras y administrativas de las entidades a que hace referencia esta ley, realizada por los auditores integrantes de las unidades de auditoría interna. Las funciones y actividades de los auditores internos deberán mantenerse desligadas de las operaciones sujetas a su examen”.

El modelo de control que aplique y coordine la sindicatura deberá ser integral e integrado, abarcar los aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestión, la evaluación de programas, proyectos y operaciones y estar fundado en criterios de economía, eficiencia y eficacia (art. 103).

Son funciones de la Sindicatura General de la Nacíón según el artículo 104: (algunas)

   –
Dictar y aplicar normas de control interno, las que deberán ser coordinadas con la Auditoria General de la Nacíón.

   -Vigilar el cumplimiento de las normas contables, emanadas de la Contaduría General de la Nacíón.

   -Supervisar el adecuado funcionamiento del sistema de control interno, facilitando el desarrollo de las actividades de la Auditoria General de la Nacíón.

   -Atender los pedidos de asesoría que le formulen el Poder Ejecutivo Nacional y las autoridades de sus jurisdicciones y entidades en materia de control y auditoria.

   -Poner en conocimiento del Presidente de la Nacíón los actos que hubiesen acarreado o estime puedan acarrear significativos perjuicios para el patrimonio público.

El artículo 107 establece que la Sindicatura General deberá informar:

a) Al Presidente de la Nacíón, sobre la gestión financiera y operativa de los organismos comprendidos dentro del ámbito de su competencia;

b) A la Auditoria General de la Nacíón, sobre la gestión cumplida por los entes bajo fiscalización de la sindicatura, sin perjuicio de atender consultas y requerimientos específicos formulados por el órgano externo de control;

C) A la opinión pública, en forma periódica

La Sindicatura General de la Nacíón estará a cargo de un funcionario denominado síndico general de la Nacíón. Será designado por el PE Nacional y dependerá directamente del Presidente de la Nacíón, con rango de Secretario de la Presidencia de la Nacíón (art. 108).

SISTEMA DE CONTROL EXTERNO

Por el artículo 116 se crea la Auditoría General de la Nacíón, como ente de control externo del sector público nacional, dependiente del Congreso Nacional.

El ente creado es una entidad con personería jurídica propia, e independencia funcional.
A los fines de asegurar ésta, cuenta con independencia financiera.

Su estructura orgánica, sus normas básicas internas, la distribución de funciones y sus reglas básicas de funcionamiento serán establecidas por resoluciones conjuntas de las Comisiones Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas y de Presupuesto y Hacienda de ambas Cámaras del Congreso de la Nacíón, por vez primera. Las modificaciones posteriores serán propuestas por la auditoria, a las referidas comisiones y aprobadas por éstas.

Es competencia de la AGN el control externo posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial, legal, así como el dictamen sobre los estados contables financieros de la administración central, organismos descentralizados, empresas y sociedades del Estado, entes reguladores de servicios públicos, Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y los entes privados adjudicatarios de procesos de privatización, en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos contratos.

En el marco del programa de acción anual de control externo que le fijen las comisiones señaladas en el art. 116, la Auditoria General de la Nacíón, tendrá las siguientes funciones: (algunas)

   -Fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en relación con la utilización de los recursos del Estado, una vez dictados los actos correspondientes.

   -Realizar auditorías financieras, de legalidad, de gestión, exáMenes especiales de las jurisdicciones y de las entidades bajo su control, así como las evaluaciones de programas, proyectos y operaciones.

   -Examinar y emitir dictáMenes sobre los estados contables financieros de los organismos de la administración nacional, preparados al cierre de cada ejercicio.

   -Controlar la aplicación de los recursos provenientes de las operaciones de crédito público y efectuar los exáMenes especiales que sean necesarios para formarse opinión sobre la situación de este endeudamiento. Para ello podrá solicitar al Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos y al Banco Central la información que estime necesaria en relación a las operaciones de endeudamiento interno y externo.

  -Auditar y emitir dictamen sobre los estados contables financieros del Banco Central.

La AGN estará a cargo de siete miembros designados cada uno como auditor general.

El control de las actividades de la AGN, estará a cargo de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas (art. 127).

El artículo 85 CN (sobre la AGN) establece que:

“El control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución

El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la administración pública estarán sustentados en los dictáMenes de la AGN.

Este organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional, se integrará del modo que establezca la ley que reglamenta su creación y funcionamiento, que deberá ser aprobada por mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara. El presidente del organismo será designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso.

Tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la administración pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organización, y las demás funciones que la ley le otorgue. Intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos”.

COMISIÓN PARLAMENTARIA MIXTA REVISORA DE CUENTAS

Según el artículo 128, ley 24.156, la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas estará formada por seis senadores y seis diputados. Anualmente elegirá un presidente, un vicepresidente y un secretario que pueden ser reelectos.

Para el desempeño de sus funciones la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas debe principalmente aprobar conjuntamente con las Comisiones de Presupuesto y Hacienda el programa de acción anual de control externo a desarrollar por la AGN (ver art. 129).

RESPONSABILIDAD

La ley 24.156 establece en sus artículos 130 y 131 la responsabilidad.

En primer lugar, dice que: “Toda persona física que se desempeñe en las jurisdicciones o entidades sujetas a la competencia de la AGN responderá de los daños económicos que por su dolo, culpa o negligencia en el ejercicio de sus funciones sufran los entes mencionados siempre que no se encontrare comprendida en regíMenes especiales de responsabilidad patrimonial”.

La acción tendiente a hacer efectiva ésta responsabilidad patrimonial, prescribe en los plazos fijados por el CC contados desde el momento de la comisión del hecho generados del daño o de producido éste si es posterior.

CONTROL EN LA PROVINCIA DE SANTA FE

La Ley de Administración Financiera de la Provincia de Santa Fe, 12.510 establece un control interno a cargo de la Sindicatura General de la Provincia y un control externo desempeñado por el Tribunal de Cuentas.

CONTROL INTERNO

La SGP es el órgano de control interno del PE provincial. Es un ente con autarquía administrativa y financiera para los fines de su creación, subordinado en su relación jerárquica al titular del PE. Le compete el control interno y ejerce la auditoria interna de las jurisdicciones y entidades, que componen el Poder Ejecutivo y los Organismos Descentralizados y Empresas, Sociedades y Otros Entes Públicos que dependan del mismo, de acuerdo al ámbito de aplicación de la presente ley, sus métodos, normas y procedimientos de trabajo.

CONTROL EXTERNO

Según el artículo 129 de la ley 12.510, “el control externo posterior del Sector Público Provincial No Financiero será ejercido por el Tribunal de Cuentas de la Provincia, de acuerdo con las atribuciones que le fija el Artículo 81° de la Constitución Provincial y las que se determinen legalmente. A tal fin, contará con personería jurídica, autonomía funcional, autarquía administrativa y financiera para los fines de su creación”.

El Tribual de Cuentas se integra de 5 vocales, uno de los cuales será su presidente.

Las decisiones del Tribunal de Cuentas constituyen jurisprudencia aplicable. El Tribunal funciona ordinariamente dividido en salas.

Es competencia del Tribunal de Cuentas ejercer el control externo posterior del Sector Público Provincial No Financiero, mediante:

  -El control de legalidad de los actos administrativos que se refieren o estén vinculados directamente a la hacienda pública;

  -La auditoría y control posterior legal, presupuestario, económico, financiero, operativo, patrimonial, y de gestión y el dictamen de los estados financieros y contables del Sector Público Provincial No Financiero.

  -El examen de las rendiciones de cuentas, de percepción e inversión de fondos públicos que efectúen los responsables sometidos a tal obligación, y la sustanciación de los juicios de cuentas a los mismos, conforme a lo previsto por la presente ley y demás normas aplicables;

  -La determinación de la responsabilidad administrativa y patrimonial de los agentes públicos mediante la sustanciación de juicios de responsabilidad, en las condiciones fijadas por la presente ley y demás normas aplicables.

Los agentes y funcionarios del sector público provincial o entidades sujetas al control del Tribunal, a quienes se haya confiado en forma permanente, transitoria o accidental, el cometido de recaudar, percibir, transferir, custodiar, administrar, invertir, pagar o entregar fondos, valores, especies o bienes del Estado, son responsables de la administración pública provincial y están obligados a rendir cuenta de su gestión, en la forma y tiempo que dispone la presente ley y su reglamentación.

La obligación se extiende a la gestión de los créditos del Estado, e implica responsabilidad por las rentas que se dejan de percibir, las entregas indebidas de bienes a su cargo o custodia o la sustracción o daño de los mismos, salvo que se compruebe inexistencia de culpa o dolo.

Los actos, hechos u omisiones de los agentes o funcionarios de la administración pública provincial, o la violación de las normas que regulan la gestión hacendal, susceptibles de producir un perjuicio para el patrimonio estatal, dan lugar al juicio de responsabilidad

Los actos, hechos u omisiones de los agentes o funcionarios de la administración pública provincial, o la violación de las normas que regulan la gestión hacendal, susceptibles de producir un perjuicio para el patrimonio estatal, dan lugar al juicio de responsabilidad administrativa, que instruirá el Tribunal de Cuentas.

Dicho organismo actúa de oficio, cuando adquiera por sí la presunción o el conocimiento de la existencia de las aludidas irregularidades, o por denuncias formuladas por agentes, funcionarios o terceros.

La acción a cargo del Tribunal, tendiente a hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de toda persona física que se desempeñe o se haya desempeñado en el Estado Provincial y que surja de lo previsto en el primer párrafo del presente, prescribe en los plazos fijados en el Código Civil, contados a partir del hecho generador o del momento en que se produzca el daño, si éste fuere posterior.

El juicio de responsabilidad administrativa tiene por objeto:

  -Determinar la existencia de un perjuicio económico causado por la conducta de agentes de la administración;

  -Identificar a los responsables;

  -Determinar el monto del perjuicio;

  -Condenar al responsable al pago del daño.

Las resoluciones de sala o de plenario que dispongan la apertura del juicio de responsabilidad, serán comunicadas a la Legislatura, así como sus resultados.

El procedimiento es ordenado por la sala respectiva y se inicia con un sumario, que instruye el Tribunal de Cuentas por conducto de su sector específico, o solicitará se instruya en la jurisdicción u organismo donde la irregularidad se haya detectado o donde revista el imputado o donde graviten las consecuencias de aquella.

Concluido el sumario, el instructor debe emitir su dictamen precisando los cargos a formular, debiendo, en su caso, individualizar a los responsables de la transgresión y elevar lo actuado al Tribunal de Cuentas por medio de la sala que ordenó el juicio.

Si la resolución fuere condenatoria, debe fijar la suma que deba abonar el responsable, bajo apercibimiento que en caso de no satisfacerse el cargo dentro de los diez (10) días de la notificación, se dará intervención a Fiscalía de Estado, para su ejecución judicial.

Si del procedimiento cumplido, surgiere la existencia de un delito de acción pública, el Tribunal de Cuentas debe formular la denuncia correspondiente ante la justicia ordinaria, notificándole a la Fiscalía de Estado la actividad cumplida, radicación de la denuncia, con remisión de copias del legajo y antecedentes presentados en sede judicial.

DINÁMICA DEL PRESUPUESTO

1. FORMULACIÓN

Es el PEN a través de la Oficina Nacional de Presupuesto el encargado de preparar anualmente el proyecto del presupuesto. Se confeccionará de acuerdo a los anteproyectos  preparados por las distintas jurisdicciones y organismos descentralizados y a los ajustes que considere necesario introducir. Los anteproyectos deberán estar en conformidad con los techos presupuestarios, esto es el Ministerio de Economía a través de la Secretaría de Hacienda estipula los montos máximos que pueden alcanzar los anteproyectos.

Como mínimo el proyecto debe contener:

   1. Presupuesto de recursos de la administración central y de cada uno de los organismos descentralizados, por rubros.

   2. Presupuestos de gastos de cada una de las jurisdicciones y de cada organismo descentralizado los que identificarán la producción y los créditos presupuestarios.

3. Créditos presupuestarios asignados a cada uno de los proyectos de inversión que se prevén ejecutar

   4. Resultados de las cuentas corriente y de capital para la administración central, para cada organismo descentralizado y para el total de la administración nacional.

El artículo 26 de la ley dice que: El Poder Ejecutivo Nacional presentará el proyecto de ley de presupuesto general a la Cámara de Diputados de la Nacíón, antes del 15 de Septiembre del año anterior para el que regirá. Sin embargo el artículo 100 de la CN, establece que le compete al Jefe de Gabinete entre otras cosas enviar al Congreso los proyectos de ley de ministerios y de presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo.

El Jefe de Gabinete deberá remitirlo al Congreso, para ser tratado y su Cámara de Origen es la de Diputados de acuerdo a la ley, art. 26.

Art. 27

— Si al inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el presupuesto general, regirá el que estuvo en vigencia el año anterior, con algunas modificaciones como por ejemplo: se eliminarán los créditos presupuestarios que no deban repetirse por haberse cumplido los fines para los cuales fueron previstos; o bien se incluirán los créditos presupuestarios indispensables para asegurar la continuidad y eficiencia de los servicios; además de eliminarán los rubros de recursos que no puedan ser recaudados nuevamente, etc.

1. SANCIÓN

El Congreso delibera sobre el proyecto de presupuesto, y puede introducirle modificaciones si considera necesario. ¿Qué límites tiene el Congreso al momento de modificarlo?

   1. Existen obligaciones que no pueden ser desconocidas, como por ejemplo las que derivan de los empleos públicos ya existentes; del sistema de seguridad social; etc.

El Congreso delibera sobre el proyecto de presupuesto, y puede introducirle modificaciones si considera necesario. ¿Qué límites tiene el Congreso al momento de modificarlo?

   1. Existen obligaciones que no pueden ser desconocidas, como por ejemplo las que derivan de los empleos públicos ya existentes; del sistema de seguridad social; etc.

2. Debe respetar los principios de unicidad, universalidad, legalidad, etc

3. Debe respetar las leyes orgánicas como la LAF

   4. Debe ser una ley coherente, es decir razonable. Por ejemplo si se incrementa el presupuesto de gastos, se debe estableces el financiamiento respectivo.

Una vez emitido el dictamen de la Comisión de Presupuesto, deliberado el proyecto por la cámara de origen en general y en particular, y aprobado el mismo, éste pasa a la Cámara de Senadores.

Algunos supuestos:

   -Si la cámara revisora lo aprueba, pasa al PEN para ser promulgado.

   -Si la cámara revisora le introduce alguna modificación, el proyecto vuelve a la de origen. Ésta no puede desechar totalmente el proyecto, puede aceptar las modificaciones y así enviarlo al PEN, o puede insistir con la redacción originaria con la misma mayoría que hubo en la revisora.

   -Si el proyecto es desechado en su totalidad por alguna de las Cámaras, el proyecto no puede ser tratado en las sesiones de ese año. Esta regla no aplicada a la Ley de Presupuesto. Por ende en tal caso volvería a ser tratada.

   -El PEN tiene la facultad del veto. Si el veto es total, el proyecto vuelve a ser tratado en el Congreso, haciendo una excepción por tratarse de la ley de Presupuesto.

Por otra parte el PEN puede vetar y promulgar parcialmente la Ley de Presupuesto, siempre y cuando la parte no observada tenga autonomía normativa y no altere la unidad del proyecto enviado por el PL. En otras palabras, las cuestiones presupuestarias en sí, como son consideradas como una unidad, no pueden ser promulgadas parcialmente, por ejemplo la autorización para realizar gastos esta íntimamente ligada al cálculo de recursos, esto no puede ser separado; en cambio decisiones no financieras admiten sin problema la promulgación parcial.

1. EJECUCIÓN

Sabemos que respecto de los recursos, el presupuesto viene a ser sólo una estimación; pero respecto de los gastos es una autorización máxima para gastar.

Una vez promulgado y aprobado el proyecto, el Jefe de Gabinete a través de una  resolución administrativa, realiza la distribución administrativa. De acuerdo a Corti se trata de una reglamentación de la Ley de Presupuesto en donde de manera más detallada se autoriza

y se le asigna a cada jurisdicción las partidas presupuestadas con las que contará para realizar los gastos. El presupuesto no es operativo por sí mismo, es decir que son esta disposición no nadie puede comenzar a gastar.

¿POR QUÉ ESTA REGLAMENTACIÓN ESTA A CARGO DEL JEFE DE GABINETE?

Dentro de sus atribuciones se encuentran las de: ejercer la administración general del país; hacer recaudar las rentas de la Nacíón y ejecutar la ley de presupuesto nacional. Y para ello puede expedir los actos y reglamentos que sean necesarios para ejercer las facultades que le atribuyen.

   -Ahora sí cada repartición cuenta con sus respectivas partidas y debe comenzar a cumplir con los proyectos estipulados. Por ejemplo el Ministerio de Salud tiene que combatir el dengue, para ello necesita una cierta cantidad de repelente. Convoca una licitación pública para conseguir un proveedor de dicho producto. Con el que resulte adjudicatario, se celebrará un contrato. Una vez autorizado el mismo, es decir aprobado el gasto, se dice que el mismo esta comprometido.
Esto implica que el monto destinado se encuentra afectado, pero todavía el gasto no se ha ejecutado.

   -El paso siguiente es recibir la prestación, en este caso recibir los repelentes. Verificará que coincida lo entregado con lo pactado y se procede a la liquidación.

   -La liquidación es el procedimiento a través del cual la deuda se hace cierta, es decir se sabe con exactitud la suma que el Estado debe abonar. Ahí se tienen en cuenta, los recargos, las rebajas, las quitas, descuentos, etc.

   -Una vez liquidado el gasto se libra la orden de pago, es un documento librado a favor del proveedor de repelente contra la Tesorería. Es una obligación de pagar. Por lo general la liquidación y la libración de orden de pago se dan juntos y así se dice que el gasto esta devengado.

   -Con el devengamiento el gasto queda ejecutado y la obligación de pagar por parte del Estado deviene exigible.

   -No se considerará recaudado o ejecutado el recurso hasta tanto no se efectivice dicha operación en las arcas del estado.

MODIFICACIONES DE LA LEY DE PRESUPUESTO DURANTE SU EJECUCIÓN

Para modificar la Ley de Presupuesto hay que tener en cuenta la reserva legal, es decir, el Presupuesto se establece mediante ley y por ende sólo admite modificación mediante otra ley. Sin embargo la marcha cotidiana de la Administración puede exigir variaciones que justifican que las realice por ejemplo el Jefe de Gabinete en vez de seguir todo el trámite legislativo.

Art. 37

El Jefe de Gabinete de Ministros puede disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del total aprobado por cada ley de presupuesto, quedando comprendidas las modificaciones que involucren a gastos corrientes, gastos de capital, aplicaciones financieras y distribución de las finalidades.

Art. 39

El Poder Ejecutivo nacional podrá disponer autorizaciones para gastar no incluidas en la ley de presupuesto general para atender el socorro inmediato por parte del gobierno en casos de epidemias, inundaciones, terremotos u otros de fuerza mayor. Estas autorizaciones deberán ser comunicadas al Congreso Nacional, y las autorizaciones así dispuestas se incorporarán al presupuesto general.

DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA

El PE tiene dentro de sus atribuciones la potestad de enviar al Congreso proyectos de ley, como en este caso el del presupuesto; la potestad de vetar una proyecto sancionado; la de promulgar una ley; y la de reglamentar las leyes.

Art. 99 inc. 3 à El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo.

Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.

El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso.

Los DNU no son reglamentos, son normas jurídicas de rango legal, mientras que los reglamentos contienen normas generales de jerarquía infralegal.

La materia presupuestaria podría ser objeto de un DNU dado que no esta enumerada en el art. 99.

Caso Peralta

[Es un caso anterior a la reforma de 1994]. Se discutía la constitucionalidad de un DNU, que había limitado la devolución de los depósitos bancarios hasta una determinada suma, disponiendo que el excedente se pagaría con títulos públicos (Plan Bonex). Ante la crisis el Estado se apropio de dichos depósitos y a cambio entregó dichos títulos con vencimiento futuro. La CSJ convalidó los decretos alegando que existía una situación de grave riesgo social que justificaba la adopción de medidas súbitas y restricción de un derecho por medio de un acto del PE. La Corte afirmaba que dos leyes demostraban emergencia debido a la gran deuda pública y a la hiperinflación. Además el Congreso ha tenido la posibilidad de denunciar esos decretos y no lo hizo, es decir tácitamente los convalidó.

Caso Video Club Dreams

[Es un caso posterior a la reforma, por ende ya no se discute si esta permitido el dictado de los DNU, ahora hay que ver qué condiciones fácticas se deben dar para que sean válidos]. Se discutía la constitucionalidad de los DNU que extendían el hecho imponible creado por una ley a otro hecho, que si bien guardaba relación con ese hecho, era distinto y nuevo.

La SCJ los declara inconstitucional primero porque no pueden versar sobre materia tributaria. Por otra parte la Corte consideró que no se dio el presupuesto fáctico requerido por la CN. No hubo una situación de grave riesgo social que justificara la adopción de medidas súbitas. Por su parte ya no se acepta más la convalidación tácita por parte del Congreso, es decir su tolerancia no hace presumir la convalidación.

Caso Verrochi

Se discutía la constitucionalidad de los DNU que derogaban una ley y excluían a personas con remuneraciones mayores a $1000 de los beneficios de asignaciones familiares. La SCJ los declaró inconstitucionales. En primer lugar afirmó que no se dieron los presupuesto fácticos, para que sean válidos es necesario: que sea imposible dicta la ley mediante los procedimientos ordinarios establecidos en la CN, es decir, que las cámaras por alguna circunstancia bélica o desastre natural no puedan reunirse; y que además la situación requiera una solución legislativa de urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente. ESTADO DE EMERGENCIA. Catalogó los DNU como de mera conveniencia, no se constituyó la situación de emergencia, y violó derechos sociales amparados en la CN. Además todavía no se había creado la Comisión Bicameral Permanente.

DELEGACIÓN LEGISLATIVA

Artículo 76.-

Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de

emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.

Caso Delfino

[Es un caso anterior a la reforma del 94]. La CSJ establece que el Congreso no puede delegar aquellas atribuciones que le fueron conferidas. Distingue entre: delegación propia, esto es, transferir la posibilidad de hacer la ley, cuestión que esta vedada; y delegación impropia, esto es la posibilidad que tiene el PE de reglamentar los pormenores necesarios para ejecutar la ley.

Cabe aclarar que cuando el PE reglamenta, esta haciendo uso de una atribución que la propia Constitución le confirió y no de una delegación.

Los límites de dicha reglamentación estarán dados por la propia ley, ya que el PE no puede desvirtuar el espíritu de la misma.

Por ende no se puede delegar en materia presupuestaria salvo: caso de emergencia pública o materia determinada de la administración. Existe una ley que intenta determinar cuáles son las materias determinadas de la administración, y de acuerdo a ella se podría incluir algunos aspectos de la materia presupuestaria. Respecto de la emergencia pública hace varios años que se vive en ese estado. Los distintos gobiernos van prorrogando la ley que declaró la emergencia pública.

1. CONTROL DURANTE LA EJECUCIÓN

(HERRAMIENTA/ CONGRESO ARTÍCLO 75 APROBAR O DESECHAR LA CUENTA)

-El Jefe de Gabinete ejecuta la ley de presupuesto (Art. 100 inc. 7); el Presidente la supervisa a través de la SIGEN (Art. 99 inc 10).

-El Jefe de Gabinete debe concurrir una vez por mes al Congreso para informar sobre la marcha de la cosa pública que esta a su cargo.

-Concurrencia anual y conjunta del Jefe con el Ministro de Economía.

-Envío de información trimestral por parte del Jefe de Gabinete.

-La Oficina Nacional de Presupuesto evaluará la ejecución de los presupuestos de la administración nacional tanto en forma periódica, durante el ejercicio, como al cierre del mismo. la Oficina Nacional de Presupuesto realizará un análisis crítico de los resultados físicos y financieros obtenidos y de los efectos producidos por los mismos, interpretará las variaciones operadas con respecto a lo programado, procurará determinar sus causas y preparará informes con recomendaciones para las autoridades superiores y los responsables de los organismos afectados.

-La Auditoria General es el órgano de asistencia técnica al Congreso y debe intervenir en todo lo relacionado con el prepuesto, por ende no sólo participar en su sanción, sino también debe controlar su ejecución.

CUESTIONES REFERIDAS AL CONGRESO

Dentro de las atribuciones del Congreso, una muy importante es la contenida en el art. 75 inc. 8: Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inc. 2 de este artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión.

La cuenta de inversión es el documento producido por el Ejecutivo, en el cual se expone el desenvolvimiento de la totalidad de la actividad financiera pública correspondiente al ejercicio financiero concluido, a la luz de la Ley de Presupuesto en su momento vigente. En

otras palabras es la mención de lo ejecutado en el Presupuesto. La CN establece que le compete al Congreso aprobarla o desecharla, pero no dice a quien le corresponde confeccionarla. De acuerdo a la LAF, el artículo 91 inciso h) dice que le compete a la Contaduría General de la Nacíón.

NIVEL PROVINCIAL à LEY 12.510

El órgano coordinador fue hasta el 2007 la Secretaría de Hacienda, luego se agrego la Secretaría de Finanzas.

Es una ley más amplia que la nacional, ya que se titula: “LEY DE Administración, EFICIENCIA Y CONTROL DEL ESTADO”.

Además de los cuatro sistemas existentes a nivel nacional, se agrega el Sistema de los Ingresos Públicos. Por ende los sistemas de Administración financiera son 5, más un Sistema de Administración de Bienes y Servicios; y Sistemas de Administración de Información.

El Ministerio de Hacienda y Finanzas es el responsable de la coordinación, supervisión y mantenimiento de los sistemas.

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