Lección 14. Derechos de participación: Sufragio activo y pasivo y petición.

Los derechos de participación de los ciudadanos se reconocen desde los primeros textos constitucionales modernos, vinculándose directamente al principio democrático. Este vínculo se manifiesta en documentos fundamentales como el artículo 6 de la Declaración Francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, que proclama: «La Ley es la expresión de la voluntad general. Todos los ciudadanos tienen derecho a contribuir a su elaboración. Debe ser la misma para todos, tanto para proteger como para sancionar. Además, puesto que todos los ciudadanos son iguales ante la Ley, todos ellos pueden presentarse y ser elegidos para cualquier dignidad, cargo o empleo público, según sus capacidades y sin otra distinción que la de sus virtudes y aptitudes.» El principio democrático implica la participación de todos los ciudadanos en la elección de sus representantes mediante el derecho al sufragio universal, considerado el contenido básico del derecho de participación. Este derecho se ejerce tanto directamente como a través de representantes en la toma de decisiones públicas. El sufragio, como derecho fundamental, incluye tanto el derecho a votar como el derecho a ser elegido, y desde el siglo XX incorpora explícitamente el sufragio femenino. En sus orígenes, el derecho de participación política no se concebía como un derecho subjetivo de los ciudadanos especialmente protegido, sino que se ubicaba en la parte orgánica de las constituciones. Sin embargo, tras la Segunda Guerra Mundial, las democracias han avanzado hacia el reconocimiento de diversas formas de participación ciudadana, como el sufragio activo y pasivo (art. 23.1 CE) o la participación directa en asuntos públicos.

Nuestra Constitución Española (CE) establece mecanismos concretos que garantizan la participación ciudadana:

• En la administración de justicia: a través de la institución del jurado (art. 125 CE).
• En el procedimiento normativo: mediante la obligación del legislador de regular la audiencia de los ciudadanos en la elaboración de disposiciones administrativas (art. 105 CE).

El derecho de participación política reconocido en el artículo 23 CE goza de una protección especial:

• Está sometido a reserva de ley orgánica (art. 81 CE).
• Es un derecho fundamental vinculado a todos los poderes públicos, con garantías de protección preferente y sumaria ante los tribunales ordinarios y recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional (art. 53.1 y 53.2 CE).

El artículo 23.1 CE reconoce el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos directamente o mediante representantes elegidos libremente en elecciones periódicas por sufragio universal. Este derecho incluye tanto el derecho a votar como el derecho a ser elegido y desempeñar las funciones representativas correspondientes. Según el Tribunal Constitucional (STC 51/1984), los derechos del artículo 23 CE son esenciales para el ejercicio de la soberanía popular en el sistema democrático.

La CE diseña un sistema de democracia predominantemente representativa, aunque también otorga relevancia a la democracia directa, permitiendo la participación ciudadana directa en asuntos públicos. Además, fomenta la democracia participativa mediante el mandato general a los poderes públicos de promover la participación en los ámbitos político, económico, cultural y social (art. 9.2 CE).

El artículo 23 CE no ampara un derecho genérico de participación en cualquier asunto público ni a través de cualquier medio. Protege exclusivamente el derecho fundamental a la participación política, ya sea directamente o mediante representantes elegidos en elecciones. Esto incluye:

1. El derecho al sufragio activo y pasivo.
2. El derecho a desempeñar cargos representativos, siempre que se cumplan los requisitos constitucionales y legales.

Fuera del ámbito del artículo 23 CE quedan otras formas de participación ciudadana, incluso cuando estén configuradas como derechos subjetivos. Estas formas, aunque relevantes, no se consideran una manifestación de la soberanía popular ejercida mediante representantes elegidos en elecciones.

2. Derechos de Participación Política y Mecanismos de Democracia Directa

El artículo 23.1 de la Constitución Española (CE) reconoce el derecho fundamental de los ciudadanos a participar directamente en los asuntos públicos. Este derecho, reservado al pueblo como titular de la soberanía, permite la toma de decisiones políticas que, normalmente, se ejercen a través de sus representantes. Este principio se concreta mediante diversos instrumentos de democracia directa. Los principales mecanismos vinculados al derecho de participación directa incluyen:

1. Referéndum: El referéndum constituye un cauce de participación directa de los ciudadanos en los asuntos públicos y es una manifestación del derecho fundamental reconocido en el artículo 23.1 CE. Su desarrollo está reservado a la ley orgánica (art. 81.1 CE) y al artículo 92.3 CE. Las modalidades de referéndum previstas en la CE son las siguientes:

• Referéndum consultivo (art. 92 CE): Versa sobre decisiones políticas de especial trascendencia.
• Referéndum en el ámbito autonómico:
  • De iniciativa autonómica para acceder a la autonomía (art. 151.1 CE).
  • Para la aprobación de los Estatutos de Autonomía (art. 151.2 CE).
  • Para la reforma de los Estatutos de Autonomía (art. 152.2 CE).
• Referéndum de reforma constitucional:
  • Con carácter facultativo (art. 167 CE).
  • Con carácter preceptivo (art. 168 CE).

Según la STC 119/1995, el referéndum no es un cauce genérico para instrumentar cualquier derecho de participación, sino que está destinado específicamente a aquellos supuestos en los que, de manera excepcional, el pueblo puede ejercer directamente competencias normalmente reservadas a sus representantes.

2. Iniciativa Legislativa Popular (art. 87.3 CE): La iniciativa legislativa popular es un instrumento de participación política directa mediante el cual los ciudadanos, como titulares de la soberanía, pueden intervenir en la elaboración de las leyes. Este mecanismo permite que los ciudadanos propongan directamente proyectos legislativos, favoreciendo su participación en la creación de las normas que rigen la vida pública.

3. Concejo Abierto: El concejo abierto es una forma organizativa de democracia directa aplicable a pequeños municipios, entidades locales con menos de 40 habitantes, y aquellos regidos por este sistema antes de 1985. En este modelo, la asamblea, integrada por todos los electores del municipio, elige directamente al alcalde (o pedáneo) de entre los miembros de la asamblea. El candidato con mayor número de votos es proclamado alcalde, tal como establece la Ley 9/2009. Mecanismos de democracia directa son esenciales para garantizar que los ciudadanos puedan ejercer su derecho de participación política de forma directa, complementando el sistema democrático representativo diseñado por la CE. Aunque predominan los mecanismos de democracia representativa, la CE otorga un espacio relevante a estas herramientas, que permiten al pueblo ejercer directamente su soberanía en situaciones concretas y excepcionales.

4. El derecho de sufragio pasivo.

Ciudadanos, derecho a acceder en condiciones de igualdad a funciones y cargos públicos, con los requisitos que las leyes señalen. Noción constitucional de “cargo público” empleada en CE se refiere por el TC a los cargos de elección política que corresponden a las instituciones del Estado y entes en los que se organiza territorialmente el Estado: CCAA, municipios y provincias. Dos fases temporales:

1. Fase que abarca todo el proceso electoral (convocatoria de elecciones hasta día de las elecciones) hasta la proclamación de electos.
2. Tras la proclamación de electos → Contenido esencial del derecho se extiende al ejercicio de las funciones, el derecho a permanecer en él y no ser cesado, salvo causas legalmente tasadas.

Cuando hacemos alusión al derecho de sufragio pasivo, Primera fase.

Derecho a concurrir unas elecciones y ser elegido → Condicionado a serie de requisitos y condiciones. Carácter general, Españoles mayores de edad que poseyendo cualidad elector, NO incursos en causas de inelegibilidad contempladas en art. 6.1 LOREG:

• Ineligibles personas condenadas por sentencia firme a pena privativa de libertad, en el período que dure la pena.
• Personas condenadas por sentencia, por delitos de rebelión, de terrorismo, contra Admin. Pública o Instituciones del Estado cuando la misma haya establecido la pena de inhabilitación para el ejercicio de sufragio pasivo o inhabilitación absoluta o parcial o de suspensión de empleo o cargo público en términos previstos en legislación penal.
• Durante mandato, NO elegibles por circunscripciones electorales comprendidas en todo o parte del ámbito territorial de su jurisdicción.

Causas de inelegibilidad = Causas de incompatibilidad con el cargo. Son incompatibles:

• Personas electas en candidatura presentadas por partidos o por federaciones o coaliciones de partidos declarados ilegales con posterioridad por sentencia judicial firme.
• Electos de candidaturas presentadas por agrupaciones de electores declaradas vinculadas a un partido ilegalizado por resolución judicial firme.
• Causas específicas: Elecciones Congreso de los Diputados y Senado → NO presentarse simultáneamente a ambas.
• Elecciones locales: Titulares del derecho de sufragio pasivo los ciudadanos de la UE que residan en España, reúnan los requisitos y no hayan sido desposeídos del derecho de sufragio pasivo en su Estado de origen. = Elecciones del Parlamento Europeo.

Derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos representativos → Quienes concurren a las elecciones puedan acceder a las instituciones representativas en condiciones de igualdad. CE, Se deducen una serie de principios que concretan normativamente un modelo de funcionamiento de la libre concurrencia de las formaciones políticas en las competiciones electorales.

• Principios electorales de libre concurrencia, competitividad e igualdad de oportunidades → La clave de bóveda de las elecciones como institución clave de régimen democrático.
• Nuestro OJ → Evitar cualquier posición de abuso entre los competidores electorales a través de mecanismos y principios durante la campaña electoral. Especial relevancia todo el proceso electoral y las distintas fases que lo integran.
• Fases de presentación de candidaturas y proclamación de las mismas constituyen un momento especialmente delicado al poder conculcarse derecho de sufragio pasivo.
• Jurisprudencia TC es clara y abundante en cuanto a subsanación de los defectos en la presentación de candidaturas.
• Alto Tribunal → Ley electoral debe dar un plazo para poder subsanar irregularidades, así como que la junta electoral competente debe realizar examen de oficio para identificar defectos apreciables en escritos de presentación de los candidatos y advertir a los representantes de las candidaturas para que puedan subsanar los defectos en el plazo legalmente previsto.

5. Derecho de Acceso a Cargos Públicos de Representación Política.

La CE se refiere a los cargos públicos electivos de representación política. Estos cargos corresponden al Estado y a los entes territoriales en los que este se organiza según el artículo 137 CE. El concepto de «cargo público» ha sido interpretado de manera restrictiva por el Tribunal Constitucional (TC) en ciertos casos. Por ejemplo:

• Se ha negado esta condición a órganos de gobierno de entidades como las cajas de ahorro, al no considerarse cargos públicos.
• También se excluyen aquellos vinculados a órganos no territoriales, como los miembros de la Junta de una facultad universitaria.

El TC ha reconocido que el cargo de rector de una universidad pública está amparado por el derecho fundamental de acceso a la función pública. En este sentido, el artículo 23.2 CE se proyecta sobre el derecho de acceso al cargo de rector en universidades públicas, al considerar que, aunque no sea un cargo de representación política, tiene una naturaleza pública relevante.

b) Contenido del Derecho y el Ejercicio del Cargo Representativo.

El artículo 23.2 CE reconoce a los ciudadanos el derecho fundamental a:

1. Presentarse como candidatos en las elecciones.
2. Ejercer el cargo representativo una vez electos.

El contenido esencial de este derecho no se limita al acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, sino que también garantiza:

• La permanencia en el cargo: Protege a quienes han accedido legítimamente para que puedan mantener su posición.
• El ejercicio de las funciones representativas: Asegura que los representantes puedan desempeñar plenamente sus funciones, lo cual es clave para garantizar el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1 CE).

El derecho a ejercer el cargo debe respetar los requisitos establecidos por las leyes. En el ámbito parlamentario, estas garantías están reguladas principalmente por los reglamentos de las cámaras. Estos reglamentos ordenan los derechos y atribuciones de los parlamentarios, quienes pueden reclamar protección al amparo del artículo 23.2 CE si sus derechos son limitados por decisiones de los órganos parlamentarios o de los poderes públicos.

c) Protección del Derecho al Ejercicio de la Función Representativa

El Tribunal Constitucional ha determinado que:

• Infracciones graves: Solo aquellos actos que afecten al núcleo esencial de la función representativa tienen relevancia constitucional.
• Vulneraciones del artículo 23.2 CE: Se producen cuando los órganos parlamentarios impiden o adoptan decisiones que contradicen la naturaleza representativa o la igualdad de los representantes.
• Interpretación restrictiva: Las disposiciones de los reglamentos parlamentarios no deben ser interpretadas de forma que limiten los derechos fundamentales de los parlamentarios.
• Resoluciones arbitrarias: Las decisiones parlamentarias que eliminan el derecho a ejercer funciones representativas, sin justificación formal o material, son contrarias al artículo 23 CE.

El TC ha declarado vulnerado este derecho en los siguientes casos:

1. Infracción de reglamentos parlamentarios: Cuando afectan al núcleo de las funciones representativas.
2. Control parlamentario sobre el Gobierno: La inadmisión injustificada de preguntas o solicitudes de comparecencia de miembros del Gobierno constituye una limitación ilegítima al ejercicio de las funciones parlamentarias.

6. Derecho de Acceso a las Funciones y Cargos Públicos No Representativos

La CE reconoce, además del derecho fundamental de acceso a cargos públicos electivos de representación política, el derecho de los ciudadanos a acceder a las funciones públicas en condiciones de igualdad. Este derecho abarca tanto el acceso inicial como la promoción y desarrollo dentro de la carrera administrativa, dependiendo de las características del empleo o cargo público en cuestión.

Características de las Funciones Públicas Protegidas por el Artículo 23.2 CE

1. Ámbito de Desarrollo: Las funciones públicas protegidas por el artículo 23.2 CE se desarrollan en el ámbito de la Administración entendida en un sentido amplio. Esto incluye:

• Cualquier organización de carácter instrumental o de servicio.
• Órganos constitucionales, de creación estatutaria y el poder judicial.

• El artículo 23.2 CE ampara las funciones desempeñadas por funcionarios públicos, conforme al artículo 103.3 CE.
• Exclusiones del TC:
  • Personal laboral al servicio de la Administración, o bajo otras formas contractuales.
  • Cargos de designación política cuyo nombramiento y cese dependen de una autoridad específica.
  • Puestos reservados al personal eventual, cuyo nombramiento se basa en criterios de confianza para prestar asesoramiento a altos cargos.

El artículo 23.2 CE garantiza el acceso a la función pública en condiciones de igualdad, conforme a los principios de mérito y capacidad establecidos en el artículo 103.3 CE. Estos principios son esenciales y constituyen el núcleo del derecho de acceso a la función pública reconocido por la CE.

Aunque el derecho de acceso a la función pública y la relación funcionarial posterior están protegidos por los artículos 23.2 y 103.3 CE, respectivamente, no gozan de la misma intensidad de protección que el derecho de acceso a cargos públicos representativos. En resumen, el derecho de acceso a las funciones públicas en condiciones de igualdad implica:

• La garantía de los principios de mérito y capacidad como manifestación del derecho fundamental del artículo 23.2 CE.
• Un nivel de protección constitucional menor en comparación con el acceso a cargos públicos de representación política.

7. El derecho de petición.

Art. 29.1 CE → Regula el derecho de petición individual y colectiva que debe ejercerse por escrito en la forma y efectos que determine la ley. Es un derecho fundamental reconocido a todos los españoles. En cumplimiento con este artículo → LORDP → Desarrolla forma de ejercicio y efectos que produce el derecho de petición. La CE Atribuye titularidad para ejercer el derecho a todos los españoles. Ley lo extiende a cualquier persona natural o jurídica independientemente de su nacionalidad.

• Articula derecho de petición como cauce de expresión en defensa de intereses legítimos y como medio de participación ciudadana en tareas públicas y De su ejercicio no derivarse perjuicio alguna para el peticionario.

Peticiones: Incorporar sugerencias, iniciativas, información o quejas sobre cualquier asunto de interés general, colectivo o particular que esté comprendido en el ámbito de competencia del destinatario de la petición. Destinatarios: Cualquier institución pública, administración o autoridad, órganos de dirección y administración de los organismos y entidades vinculados o dependientes de la Administración, cualquiera que sea su ámbito territorial o funcional. Cámaras: recibir peticiones individuales y colectivas, por escrito, pero NO presentación directa por manifestaciones ciudadanas. Habilita a Cámaras a remitir al Gobierno las peticiones que reciba, y el Gobierno obligado a explicarse sobre su contenido.

Administración o institución pública o autoridad que reciba petición, acusará recibo de la misma y debe responder plazo 10 días siguientes a su recepción.

• No admitirá peticiones cuyo objeto sea ajeno a las atribuciones de los poderes públicos, instituciones u organismos a que se dirijan.
• No admitirá aquellas cuya resolución deba ampararse en un título específico distinto al establecido en esta Ley, que deba ser objeto de procedimiento parlamentario, administrativa o proceso judicial.
• No admitirá peticiones sobre cuyo objeto existe un procedimiento parlamentario, administrativo o proceso judicial ya iniciado.

Art. 29.2 CE → Límites que impone a los miembros de Fuerzas o Institutos Armados en el ejercicio de su derecho de petición:

• Titularidad del derecho → Guardia Civil es instituto armado de naturaleza militar dependiente del Ministerio de Interior en el desempeño de sus funciones que la LO de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad les atribuya y del Ministerio de Defensa en el cumplimiento de las misiones de carácter militar que éste o el Gobierno les asignen.
• Derecho de petición solo ejercido de forma individual y con arreglo a lo dispuesto en la legislación específica.
• El militar podrá ejercer el derecho de petición, individualmente, en los casos y con las formalidades que señala la Ley reguladora del derecho de Petición. Su ejercicio nunca podrá generar reconocimiento de derechos que no correspondan de acuerdo con el OJ.
• No son objeto de este derecho aquellas solicitudes, quejas o sugerencias para cuya satisfacción el OJ establezca un procedimiento específico distinto al determinado en la LO reguladora del Derecho de Petición.

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