GARY BECKER, un cierto problema es reconocido como problema social cuando:

1. Muestra carencias objetivas en la sociedad y,
2. Cuando los actores con poder califican a esa situación como problema público.
   

Las carencias en la población pueden ser demostradas a través de estudios e informes, que muestren que hay una situación que afecta negativamente el bienestar.

Estas carencias objetivas de la población se elevaran a la categoría de problema público cuando actores de poder – dentro y fuera del Estado – identifiquen como tal a esa situación de carencias. Cuando un determinado grupo, con influencia y capacidad de movilizar actores de poder, considera que la situación actual no es aceptable y que es necesaria una intervención de PP para remediarla.

Las razones por las cuales ese grupo propugna una intervención pueden variar desde razones éticas y morales, a otras de dominio de cierto conocimiento que les llevan a advertir de la necesidad de intervenir, hasta razones de distribución de poder.

De este modo, a través de la acción de los actores de poder el problema se hace visible, es denominado como problema público y se instala en la Agenda Pública:
listado de problemas a los cuales los actores de poder prestarán una seria atención en cierto momento.

3 características distintivas en el análisis de cualquier problema público:

1. Interdependencia de problemas:

   
   Los problemas públicos muy raramente se nos revelan como cuestiones aisladas de otros fenómenos de la vida social. Son parte de un sistema completo de acción. Las diversas esferas de la vida social están interconectadas. Los problemas son interdependientes entre sí. Es necesario desarrollar una visión integral del problema y diseñar políticas articuladas e interconectadas que aborden el problema integralmente. Exige que la implementación de las PP tenga altos niveles de coordinación y articulación.

2. Hay cierta subjetividad en la identificación de problemas públicos:

   
   Hay muchas situaciones problemáticas en la sociedad, pero pasan a ser consideradas aquellas que coinciden con las visiones, aspiraciones, intereses de actores de poder relevantes.

3. Los problemas públicos son dinámicos:

   
   Evolucionan por los cambios en el conocimiento, en la tecnología, en la cultura, por la aparición de nuevos fenómenos sociales y por las propias intervenciones de la PP.

Formas de surgimiento de un problema público:

1. Surgimiento de una demanda:

   
   Origen en demandas aisladas, necesidades de los habitantes o un cierto problema que crece y que es articulado, conciliado y etiquetado por las estructuras políticas, y transformado en demanda hacia el sistema político. Este reconocer y se hace cargo de la demanda. Interviene e implementa una determinada solución. Esta solución es la PP.

Cuadro de flujo de problemas y soluciones

Enfoque útil para entender el proceso de por qué la autoridad interviene en problemas que afectan a los ciudadanos, pero su simpleza no logra capturar el juego de intereses que se produce en cualquier proceso de construcción de una PP.

1. Desde la oferta:

   
   Visión en la que son las autoridades las que identifican las situaciones que serán catalogadas como problemas públicos. Así, la autoridad señala lo que los ciudadanos recibirán y que terminarán por aceptar. Las maneras que tiene la autoridad para convencer a los ciudadanos que los temas que ha identificado son reales problemas públicos y que este tipo de intervención es necesaria, varía desde el uso de medios técnicos de la AP hasta la difusión de su visión a través de medios de comunicación.

2. Como consecuencia de otra PP:

   
   Puede ocurrir que una PP en ejecución encuentra problemas no detectados inicialmente o al cambiar la situación original, producto de una intervención de PP, genera nuevas demandas.

Diversos autores ofrecen definiciones distintas, no contradictorias, sobre lo que es una PP:

• KRAF Y FURLING, DYE Y, HOWLETT Y RAMESH: ponen el acento en la finalidad de la decisión;
  
• JENKINS: pone la atención en la decisión misma que hace surgir a la PP;
• MENY Y THOENING Y, LAHERA: atención en la dimensión del poder;
• BIRKLAND: importante identificar atributos que constituyen la PP.

4 tipos de definiciones, cada una enfatiza diversos aspectos presentes en las PP.

Elementos centrales que definen a la PP son: 8:

1. Actor privilegiado en ellas es el Estado; 
2. Involucran una decisión fundamental sobre hacer o no hacer algo;
3. Tienen una finalidad pública:
   Los destinatarios son los ciudadanos;
4. Se activan a través de decisiones de autoridades investidas con poder público;
5. Involucran un conjunto de decisiones interrelacionadas;
6. Afectan – positiva o negativamente – intereses;
7. Requieren instrumentos, definiciones institucionales, organizaciones y recursos para ser implementadas.

3 Aproximaciones conceptuales:

• Aproximación formal – institucional:

  
  se centra en aspectos institucionales. El criterio básico es que los actores que participen en el proceso de PP desempeñan sus roles dentro de un contexto institucional.

• Aproximación técnico – racional:

  
  análisis se orienta identificar aquella alternativa que maximice el bienestar social. Se enfoca el estudio, usando la racionalidad económica. Pretensión universalista. Teoría de la elección pública y teoría de juegos.

• Aproximación política:

  
  política real, en tanto lucha por el poder en función de intereses y ventajas, es expresa y realiza en el proceso de elaboración de políticas. Proceso político de confrontación de intereses. PP como parte del proceso político.

Desde el punto de vista de los intereses en juego, LOWIN clasifica a las PP según los impactos en costos y beneficios que los grupos de interés esperan de una política determinada. Habría políticas distributivas, regulatorias y redistributivas

Toda PP presentaría los siguientes 4 elementos:

1. Que para que haya una PP debe haber una decisión o conjunto de decisiones sobre un mismo tema, de una autoridad competente.
2. Que esa decisión o conjunto siguen un cierto proceso formal.
3. La caracterización del problema y la discusión sobre los aspectos sustantivos de la política hace necesario el aporte de la aproximación técnico – racional.
4. Que tras la definición de una política hay un proceso político en que diversos actores explicitan sus intereses y pugnan porque los contenidos concretos de la PP incorpore y satisfaga esos intereses.

El análisis de PP es un campo de trabajo profesional práctico, orientada a la solución de problemas y multidisciplinario. El análisis de PP se hace para comprender las situaciones que han sido – o están en vías de ser – identificadas como problemas públicos, para asesorar a las autoridades y otros actores claves en el procesa de la PP, para apoyar y promover la participación ciudadana en la discusión de problemas y PP, y para influir en su diseño e implementación.

Asimismo, el análisis de PP permite describir la situación que está siendo abordada por una PP,, establecer si hay correspondencia entre el problema identificado y la política que busca resolverlo o aminorarlo, e identificar las consecuencias de la implementación de la PP en la forma de resultados, impactos y si fue efectiva, eficaz y/o eficiente.

Finalmente, el analista de PP también deberá considerar una estrategia política que le otorgue razonables posibilidades de éxito que la iniciativa será aprobada e implementada.

La Agenda Pública es el listado de temas a los que las autoridades de gobierno y personas con influencia prestarán atención a un cierto momento. Muchos problemas pugnan por capturar la atención de los actores relevantes en el proceso de política pública, pero sólo algunos lograrán ser incorporados a la agenda.

Hay tres procesos que se desarrollan paralelamente y con independencia: el reconocimiento de un problema, la construcción de alternativas y el proceso político. El desarrollo de estos procesos lleva a que un problema se instale en la Agenda Pública. Un tema pasará de la Agenda Pública a la Agenda de Decisión del Gobierno cuando estos tres procesos converjan. El concepto de Agenda de Decisión hace referencia al listado de temas de política pública sobre los cuales, con alta probabilidad, el gobierno buscará tomar una decisión.

Asimismo, un tema subirá enormemente en las prioridades de la Agenda de Decisión cuando, aparte de haberse reconocido un problema y existir un contexto político favorable para abordar el problema, haya una solución que sea, a la vez, posible de implementar y políticamente aceptable. Las soluciones al problema público reconocido que cumplan estas condiciones surgirán de entre ellas que logran sobrevivir en el proceso de construcción y selección de alternativas.

Aunque los procesos que dan como resultado el surgimiento de la política pública se dan en un contexto institucional y al interior de la estructura organizativa del Estado, es necesario reconocer que los promotores juegan un rol central en identificar la ventana de oportunidades para el surgimiento de una política pública, crear las condiciones políticas para ello y acoplar problemas con soluciones que a ellos le interesan.

La convergencia de los procesos – el reconocimiento de un problema, condiciones políticas favorables y la disponibilidad de una solución posible y aceptable – augura una alta probabilidad para una decisión que ponga en funcionamiento una política pública.

La implementación es una etapa que sigue a la decisión y tiene como finalidad poner en práctica el diseño de la política pública. Durante la implementación se ejecutan todas las actividades consideradas en el diseño y se consumen los recursos asignados, todo con la finalidad de lograr los objetivos asignados a la política o, al menos, acercarse a ellos.

Cuatro modelos de implementación se han revisado en estas notas: el modelo arriba – abajo, el modelo abajo – arriba, el enfoque de redes y la teoría de agencias. El modelo arriba – abajo supone una separación entre el diseño y decisión, que correspondería al trabajo político, con la implementación, que sería un trabajo técnico y administrativo, a cargo de la Administración Pública. Según este modelo, las autoridades políticas toman las decisiones acerca de las políticas públicas que se implementarán e imparten instrucciones, las que descienden a través de la cadena de mando hasta la base organizacional. Dado el rol profesional, la sujeción a las normas y la capacidad de las autoridades de manejar incentivos y castigos, los funcionarios implementarán los mandatos de las autoridades políticas. Así, el éxito en la implementación estaría dado por la definición de objetivos claros, la asignación de recursos necesarios, el establecimiento de adecuados canales de comunicación, para que las instrucciones bajen por la pirámide organizacional sin contratiempos, y por la capacidad de manejar variables ambientales. La crítica a este modelo señala que el implementador enfrenta condiciones que están fuera de su control y que la racionalidad que supone el modelo difícilmente se da.

El modelo abajo – arriba analiza la implementación haciendo el camino inverso. Parte por el impacto, estudia la relación entre el organismo público y sus usuarios, revisa la decisión y, luego, el diseño de la política pública. Este modelo incorpora variables micropolíticas, se centra en los actores de la implementación, analiza conflictos que surgen en la implementación y como estos pueden ser resueltos o manejados para lograr una adecuada ejecución. La crítica a este enfoque plantea, por un lado, que asume que los funcionarios podrían desnaturalizar la implementación, cuestión que – según los críticos – no sería efectiva y, por otro, que no todos los grupos alrededor de la política tienen la misma capacidad de influencia, por lo que es necesario considerar las diferencias que se dan en cada política.

El enfoque de redes plantea que la ejecución no es sólo una materia que se le asigna a una organización pública, sino que hay un complejo entramado de actores alrededor de la política pública, que influyen sobre ella, a los que hay que poner atención. Hay una dimensión vertical de la red, constituida por los lazos administrativos, reglamentarios, financieros y administrativos; en tanto que la dimensión horizontal de la red está constituida por el conjunto de actores con intereses sobre la política. El enfoque de redes estimula una gestión de las políticas públicas orientadas a la interdependencia y cooperación.

Desde la teoría de agencias la implementación puede ser vista como na cadena de contratos en el que las autoridades políticas – el principal – establecen acuerdos con los organismos públicos (y su personal) – el agente – para que ejecuten las políticas en los términos establecidos por las autoridades. El éxito de la política estará fuertemente determinado por la especificación de los contratos, pero ello implica que las autoridades tendrán abundante información acerca del implementador y que estarán en condición de hacer un seguimiento estrecho de la implementación, situaciones, ambas, que no ocurren a menudo.

Los resultados e impactos de una política pueden ser los esperados, pero también pueden ser menores a las expectativas u obtener resultados e impactos no previstos. La implementación, incluidos los fracasos, producen aprendizajes – instrumental, social y/o político – que los diseñadores tendrán en consideración para la formulación de nuevas políticas públicas.

El diseño de las propuestas de políticas públicas y la elección de los instrumentos que se utilizarán para materializar la intervención es una tarea que reviste características de trabajo técnico, dentro del proceso de la política pública. El diseño de las propuestas es un trabajo que requiere comprender y caracterizar el problema, definir las propuestas de intervención y seleccionar los instrumentos que se usarán para materializar la política pública.

En el proceso técnico del diseño, el analista deberá acopiar información que le permita comprender de qué se trata el problema, su tamaño y cuáles son sus alcances. El diseño de las propuestas involucrará tanto la identificación de cursos de acción que permitan resolver o aminorar el problema público, como también delinear la estrategia política que permita aprobar la propuesta. En el diseño de las propuestas los analistas enfrentaran restricciones sustantivas, institucionales o políticas. Adicionalmente, dado que las alternativas entrarán a un proceso político de selección y descarte, para determinar la fortaleza de sus propuestas los analistas evaluarán los resultados de acuerdo a criterios comúnmente utilizados, como efectividad y eficiencia, criterios valóricos y criterios prácticos referidos a la legalidad, aceptación política y aplicabilidad de la propuesta.

En el diseño de la propuesta el analista aplicará los instrumentos que están a su disposición. Entre ellos: gestión directa del gobierno, privatizaciones, regulaciones, mecanismos de mercado, impuestos, subsidios, campañas de educación, información y persuasión.

Las políticas públicas representan el mandato político, surgido a través del sistema de representación – en sociedades democráticas –, que los Administradores Públicos deben implementar. Las políticas públicas se implementan a través del aparato administrativo del Estado, es decir, a través de organismos públicos que traducen los enunciados de los mandatos en acción concreta. El proceso se da al amparo, o bajo el imperio, de instituciones. Es decir, hay un conjunto de normas y reglas que distribuyen competencias, regulan el sistema de representación y el surgimiento de las políticas públicas, establecen las formas que ellas adoptan y señalan las modalidades de implementación.

Las políticas públicas crean valor público, cuando ellas satisfacen aspiraciones sentidas y se implementan con apego a principios, valores y procedimientos institucionalizados, apreciados por los ciudadanos.

Para implementar el mandato – y crear y demostrar la creación de valor público – el Administrador Público debe interactuar y dialogar con los actores relevantes de la red que surge alrededor de la política pública. Ellos se ubican en el poder ejecutivo, en el Congreso, en el entorno de la organización pública y, más ampliamente, también en la opinión pública. En este ámbito, el Administrador Público pondrá información relevante de la organización y de la política en la red de la política pública, buscará persuadir a los actores relevantes acerca de los propósitos y actividades emprendidas en nombre de la política y capturará información relevante – para la organización y el propio Administrador – que circula en la red.

Los actores de la política pública son quienes aparecen involucrados en etapa del proceso que sigue la política pública. Los actores pueden ser individuales o colectivos, formales o informales, centrales o marginales a la red de intereses que se construye alrededor de la política pública. Estas categorías no son excluyentes, sino complementarias.

Al describir a los actores estas notas se han centrado en la diferenciación de actores formales o informales, en razón a si ellos desempeñan roles establecidos en la estructura del Estado y regulados por el sistema institucional. Esta puede ser considerada como la diferenciación básica, toda vez que las políticas públicas son intervenciones decididas en el Estado, con la finalidad de resolver – o aminorar – una situación que ha sido identificada como un problema público.

Entre los actores formales, dado el diseño institucional de los países hispanoamericanos, el rol más relevante lo ejerce el Presidente de la República. La influencia que ejercen los otros actores en el poder ejecutivo se deducen de las atribuciones que el Presidente ha delegado y de las tareas e instrucciones que ha distribuido entre sus colaboradores. Los parlamentarios influyen en el proceso a través de sus facultades de aprobación de las leyes, cuando las políticas públicas deben aprobarse por medio de la dictación de una ley. Los asesores presidenciales influyen en la formulación de políticas públicas a través de la influencia que logren sobre el Presidente. El personal de carrera alcanza una influencia menor en el proceso y ella está radicada en la labor de apoyo que brindan a quienes desempeñan cargos políticos en el gobierno.

Entre los actores informales, los grupos de interés influyen en el proceso a través de la presión que ejercen sobre el sistema político por los intereses que ellos representan. Los partidos políticos aportan los recursos de poder necesarios para transformar las iniciativas en políticas públicas. La academia aporta los recursos de conocimiento sobre los cuales se funda el reconocimiento de un problema y la construcción de alternativas para abordarlo. Los medios de comunicación influyen en el proceso de la política pública al hacer visible un cierto problema, acelerar su desarrollo o influir sobre los tomadores de decisiones.

La toma de decisiones es una etapa del proceso de la política pública que sigue a la construcción de la Agenda Pública y a la Agenda de Decisiones. Cuatro enfoques son los que recurrentemente se utilizan para analizar las decisiones: el modelo racional, el modelo de racionalidad limitada, el modelo incremental y el modelo del tarro de basura o de la irracionalidad en la toma de decisiones.

El modelo racional se basa en el supuesto que las personas desarrollan conductas que les permitan maximizar su bienestar y prescribe que la decisión de política pública deberá optar por aquella alternativa que presente el mayor beneficio social neto, descontados los perjuicios.

El modelo de la racionalidad limitada señala que quienes deciden enfrentar severas restricciones, porque la información que disponen es limitada, las opciones son vastas y que las consecuencias de esas opciones no se pueden identificar completamente. Por ello, los tomadores de decisión optarán por aquella alternativa que satisface criterios mínimos de aceptabilidad que ellos han definido previamente a la decisión que tomarán.

El modelo incremental señala que, dado que la situación actual es conocida y aceptada por todos – en sus beneficios y perjuicios – y dado que las decisiones se toman políticamente, los tomadores de decisión optarán por aquella alternativa que difiere sólo marginalmente de la situación actual, porque ellas tratarán de reforzar las políticas exitosas y evitar altos costos políticos que podrían surgir de decisiones erróneas.

El modelo del tarro de basura prescribe que la toma de decisiones de política pública se da como consecuencia de la convergencia de situaciones en las que un problema es reconocido, hay una alternativa disponible y hay un ambiente político favorable. Esa convergencia es una situación coyuntural, azarosa y que no se genera como lo indica el modelo racional. De ahí que este modelo sea también conocido como el modelo de la irracionalidad.

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