TEMA 6: LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO Y DE OTROS ENTES PÚBLICOS: ORDENACIÓN COMPETENCIAL, MATERIAL Y TEMPORAL:
CAPÍTULO 18: EL PRESUPUESTO DEL ESTADO. CONCEPTO Y CONTENIDO:
1. EL DERECHO DE LOS GASTOS PÚBLICOS. INTRODUCCIÓN. SOBRE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES RELACIONADOS CON EL GASTO PÚBLICO.
La ordenación jurídica del gasto público, en sus aspectos financieros (asignación de recurso, ejecución del proceso de gasto, control del mismo), se desarrolla en torno al presupuesto, que es el acto del legislativo mediante el cual se aprueba el plan anual de gastos, estableciendo límites precisos a la acción del ejecutivo, que es a quien corresponde su realización.

El núcleo fundamental de la regulación del presupuesto se encuentra recogido en la propia Constitución, que atribuye al presupuesto una función clave en el desarrollo de la política del Estado, en términos generales, así como en el funcionamiento del principio de separación de poderes.

El artículo 134 CE, contiene el núcleo de la regulación de los principios presupuestarios, que se imponen a todos los poderes públicos, empezando por el propio legislativo:
– Principio de legalidad.
– Principio de anualidad.
– Principio de unidad.
– Principio de control.

Dichos principios están desarrollados por la Ley General Presupuestaria, pero la fuerza vinculante de estos principios procede de la Constitución.

El artículo 31 CE establece que “el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía” y la Doctrina en general identifica en la misma el llamado principio de justicia material del gasto público, es decir que por los constituyentes se reconoció que a los ciudadanos les interesa la garantía formal de que el gasto público sea aprobado y controlado por el órgano de la representación nacional y que la orientación de dicho gasto debe estar presidida por la ideas de equidad, de eficiencia y de economía.

Esta norma constituye un programa u orientación para la actuación del legislador, que debe ser puesta en conexión con los mandatos establecidos en la Capítulo III del Título I de la Constitución “De los principios rectores de la Política social y económica”.

Aparte de esto, la expresa mención en la Constitución de los principios de equidad, eficiencia y economía del gasto público sirven como soporte para establecer el alcance de otros preceptos. En especial, el relativo al control del gasto público por el Tribunal de Cuentas (artículo 136).

El artículo 31.2 CE constituye el fundamento constitucional para el desarrollo del control de eficacia y de economía o racionalidad en la programación y ejecución del gasto, además del tradicional control de legalidad.

En relación con esta regulación, debe tenerse como texto básico, aparte de los preceptos constitucionales, la Ley General Presupuestaria, cuya redacción original de 1977, ha sido modificada en varias ocasiones, hasta que finalmente el 26 de noviembre de 2003, se aprobó una nueva Ley General Presupuestaria.

2. FUNCIÓN Y SIGNIFICADO DEL PRESUPUESTO

En principio, el presupuesto es el plan de gastos y previsión de ingresos del Estado o de los restantes entes públicos territoriales, para un determinado ejercicio económico.

El presupuesto, es en primer lugar, un instrumento de racionalización y organización de la actividad financiera y, en general, de la actuación económica del sector público. El presupuesto desarrolla efectos precisos en cuanto a la realización de los gastos públicos, los cuales deben estar autorizados en el presupuesto, que señala, al propio tiempo, los límites de dichos gastos.

También cumple una importantísima función política. El documento presupuestario, al presentar de forma unitaria, el plan de actuación económica del sector público al correspondiente nivel ya sea estatal, regional o local, permite emitir un juicio razonado sobre dicha actuación.

El presupuesto es desde el punto de vista político el instrumento principal de control de la acción de gobierno. Se trata de un elemento esencial en el esquema de la división de poderes y presenta matices diversos según el balance que en cada sistema constitucional se establezca respecto de esta división y según las tradiciones políticas de cada país.

3. LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO. CONCEPTO LEGAL.

Los presupuestos generales del Estado (cuya designación en plural obedece a una tradición de nuestro ordenamiento, que no existe en otros países) se encuentran regulados, en cuanto a su núcleo o principios esenciales en el artículo 134, el cual, sin embargo, no la define dando por sobrentendido el concepto.

Éste si se hay establecido de manera expresa en el artículo 32 de la ley General Presupuestaria, el cual se refiere al contenido de los presupuestos generales del Estado, como “la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal”.

Con todo, más allá de la definición, el régimen y los efectos del Presupuesto sigue siendo el mismo: la aprobación de los créditos de gasto confiere a éstos un carácter de límite, mientras que las cifras de ingreso solo son estimaciones.

Teniendo en cuenta esto, podemos decir que el presupuesto es el acto a través del cual el Parlamento establece la cifra máxima que la Administración esta autorizada a gastar durante el ejercicio, desglosada convenientemente en cada una de las diferentes atenciones o líneas de gasto y acompañada de la previsión de los ingresos que se espera obtener mediante la aplicación de las Leyes Tributarias y demás normas concernientes a los ingresos públicos.

4. EFECTOS DE LA LEY DE PRESUPUESTOS CON RELACIÓN A LOS GASTOS PÚBLICOS.

El presupuesto cumple la función de autorizar la realización de los gastos públicos. La función que tiene dicha autorización constituye la causa del gasto en cuestión. A este respecto, es necesario distinguir entre el nacimiento de la obligación y suexigibilidad.

En cuanto al nacimiento de las obligaciones de la Hacienda Pública la norma básica es el artículo 20 de la LGP, que dice “Las obligaciones de la Hacienda Pública Estatal, nacen de los negocios jurídicos y de los actos o hechos que, según Derecho, las generen”. Se trata de una fórmula que guarda un evidente paralelismo con la del artículo 1089 del CC, relativo a las fuentes de las obligaciones.

A la exigibilidad, se refiere el siguiente artículo, es decir el 21 de la LGP, que dispone que “Las obligaciones de la Hacienda Pública estatal sólo son exigibles cuando resulten de la ejecución de los presupuestos, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley, de sentencia judicial firme o de operaciones no presupuestarias legalmente autorizadas”.

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