Principios Presupuestarios y su Evolución

La preocupación por el establecimiento de unos principios presupuestarios básicos surge, inicialmente, en el contexto del pensamiento clásico, basándose en la doctrina hacendística imperante, de carácter liberal, y en la necesidad de establecer limitaciones en la acción del poder ejecutivo, para evitar que se sustraiga al control del parlamento. De este modo surgen los llamados principios clásicos de la hacienda pública.

La evolución posterior ha llevado a definir unos principios modernos de la hacienda pública. Estos últimos recogen dos tendencias fundamentales: el reforzamiento del poder ejecutivo y su mayor autonomía frente al control parlamentario, por una parte; y la aceptación generalizada del papel del Estado como corrector de la evolución y las tendencias del sistema económico, por otra.

Los principios presupuestarios se pueden agrupar en tres grandes bloques, que tratan de quien tiene que establecer el presupuesto (principios políticos); de cómo tiene que ser establecido (principios contables); y de los criterios económicos que tiene que cumplir (principios económicos).

A continuación se detallan los principios más significativos, haciendo una breve referencia a su evolución desde el contexto clásico inicial, hasta la actualidad.

Principios Políticos:

1. Principio de competencia: Este principio afirma tradicionalmente la soberanía del pueblo para fijar los recursos y las obligaciones del Estado. El reparto actual de funciones lleva a reforzar la función del ejecutivo, que elabora el presupuesto e incluso tiene prerrogativas que limitan las enmiendas.
2. Principio de universalidad: Establece la inclusión de la totalidad de los ingresos y los gastos en el presupuesto.
3. Principio de claridad: Establece la necesidad de que el presupuesto tenga una estructura que permita reconocer la procedencia de los ingresos y la finalidad de los gastos.
4. Principio de especialidad cualitativa: Determina que todos los recursos previstos en el presupuesto tienen que ser asignados estrictamente a las finalidades establecidas.
5. Principio de publicidad: Exige que las diferentes fases del ciclo presupuestario estén abiertas a la información del público en general.
6. Principio de exactitud: Los recursos y los gastos recogidos en el documento presupuestario tienen que acercarse lo máximo posible a los ingresos y gastos de la ejecución presupuestaria.
7. Principio de anticipación: El presupuesto tiene que ser aprobado por el parlamento antes de empezar el ejercicio presupuestario.

Principios Contables:

1. Principio de presupuesto bruto: Las partidas presupuestarias tienen que ser establecidas sin ninguna deducción. Es decir, los gastos no pueden ser deducidos de los ingresos, aunque contribuyan a hacerlos posibles, sino que tienen que constar siempre separadamente. Complementa el principio político de universalidad.
2. Principio de unidad de caja: Todos los ingresos y pagos tienen que centralizarse en una tesorería única, a la que tiene que corresponder la gestión de todos los caudales públicos.
3. Principio de especificación: Todos los ingresos y pagos tienen que ser clasificados de acuerdo con criterios lógicos, establecidos en base a su naturaleza específica.
4. Principio de ejercicio cerrado: El presupuesto tiene que recoger exclusivamente los ingresos y los gastos ejecutados realmente durante el periodo temporal de vigencia de ese presupuesto.

Principios Económicos:

1. Principio de gestión mínima: El presupuesto tiene que ser lo más reducido posible. Desde el punto de vista clásico se justifica por la consideración del gasto público como exclusivamente de carácter consuntivo. Desde el punto de vista de la hacienda pública actual, que también toma en consideración la consecución del bienestar social, esta limitación carece de sentido en gran medida, de forma que el volumen de recursos depende también de los objetivos de carácter social que se quieran lograr.
2. Principio de equilibrio presupuestario: Los gastos presupuestarios tienen que ser financiados en su totalidad por los ingresos ordinarios. La razón fundamental, desde el punto de vista clásico, es que la financiación del déficit limita las posibilidades de inversión y, al mismo tiempo, estimula la inflación. El planteamiento keynesiano de la función estabilizadora atribuida al sector público contradice este criterio, en la medida que implica necesariamente la materialización de déficits.
3. Principio de neutralidad impositiva: Los impuestos tienen como única finalidad la recaudación, es decir, la obtención de los recursos necesarios para desarrollar la actuación del sector público, y no es conveniente que alteren la distribución de los ingresos, puesto que esto puede obstaculizar el desarrollo económico. La visión moderna acepta la función redistributiva del Estado a través de la imposición, a pesar de que también se puede realizar mediante otros instrumentos.
4. Principio de autoliquidación de la deuda: El endeudamiento sólo se justifica en el supuesto de que se use para financiar gastos de inversión, los cuales permitan después generar ingresos suficientes para cubrir el pago de los intereses y la devolución del principal de la deuda. El objetivo sería el de limitar la absorción de ahorro privado que representa la emisión de la deuda, y evitar la carga que se traslada a las futuras generaciones. El enfoque moderno cuestiona también este tipo de planteamiento, especialmente en cuanto a la acción estabilizadora y redistributiva del Estado.

El Presupuesto Clásico frente a las Nuevas Técnicas Presupuestarias

A los enfoques más tradicionales del presupuesto se han añadido varias técnicas que tienen como objetivo proporcionar criterios para evaluar los resultados y la eficacia de las actuaciones del sector público. Las más importantes son:

• Presupuesto por Programas (P.P.B.S. – Planning Programming Budgeting System).

Como señala E. Fuentes Quintana¹, el Presupuesto por Programas implica seleccionar entre programas alternativos que sirven a un objetivo público determinado. De acuerdo con ello, se tratará de aplicar las técnicas que permitan comparar los diversos programas de actuación, para decidir cuales deben ser aplicados. El objetivo es establecer prioridades entre las diferentes opciones de gastos mediante la selección de programas alternativos.

Así pues, se tratará de definir los objetivos que pretende lograr la actuación pública, los programas necesarios para conseguirlos y los recursos que es necesario destinar, analizando sistemáticamente las alternativas disponibles, para aplicar las más eficaces. La evaluación y el estudio de la eficacia de las posibles alternativas se hace a menudo mediante el método conocido con el nombre de análisis coste–beneficio.

• Presupuesto de base cero.

J. Barea y J. A. Martínez² describen el Presupuesto Base Cero indicando que “(….) consiste en un método presupuestario en que cada año se empieza de nuevo en la elaboración del presupuesto y requiere que cada unidad decisoria justifique con detalle la totalidad de sus necesidades presupuestarias partiendo del primer euro, debiendo demostrar el porqué debe establecerse su presupuesto y si es verdaderamente rentable”. P. A. Pyhrr, creador de esta técnica presupuestaria, lo definió en 1970 como “un proceso operativo de planificación y presupuesto que exige a cada administrador justificar detalladamente la totalidad de sus peticiones presupuestarias desde el principio (base cero)”³. De esta manera, cada unidad gestora debe explicar la existencia de cada uno de los gastos, mediante la agrupación de todas las actividades a realizar en “paquetes de decisión”, las cuales serán evaluadas y priorizadas adecuadamente”

Ello comporta que:

• El nivel de gasto de cada una de las actividades habrá de estar debidamente justificado y, en ningún caso, podrá ser explicado por el nivel de gasto de ejercicios anteriores.
• Para esta técnica presupuestaria es más relevante analizar cuestiones como el por qué se tienen que realizar determinados gastos y si la forma en que se están empleando los recursos es la adecuada, por encima del nivel de gasto a realizar.
• Gracias al establecimiento de los llamados “paquetes de decisión”, aumentan las probabilidades de descubrir intentos de fraude en la elaboración de los presupuestos, ya que comportan efectuar un análisis exhaustivo de los mismos.
• La asignación de recursos a cada actividad se realizará mediante una priorización previa de las mismas claramente detallada.

Así pues, la idea fundamental es concebir el presupuesto como un conjunto de gastos a ser reconsiderado permanentemente, en lugar de considerar sólo el cambio incremental que hay que asumir cada año. Con esta técnica cada departamento tiene la obligación de justificar sus peticiones presupuestarias desde el inicio, evaluando paquetes de programas alternativos y ordenándolos para que quede establecido cuales serían incluidos y excluidos para cada nivel de presupuesto. (Algunos autores, por ejemplo Musgrave, consideran que una aplicación exhaustiva del método es impracticable, y recomiendan la aplicación rotativa a los diferentes departamentos, de forma que cada uno sea sometido a este proceso presupuestario, por ejemplo, cada cinco años).

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