1. EL REGLAMENTO: CONCEPTO, FUNDAMENTOS Y CLASES  
1.1. CONCEPTO DE REGLAMENTO  
Por reglamento se entiende la norma que emana de la Administración Pública y que se
sitúa en el ordenamiento jurídico con un rango formal inferior al de las leyes o normas
con fuerza de ley.
Desde un punto de vista descriptivo, se estima que la inmensa
mayoría de las normas que componen el ordenamiento son reglamentos, y normalmente
se caracterizan por un contenido marcadamente técnico, no político, así como por una
vigencia fugaz -por su carácter apegado a las coyunturas económicas y sociales-,
llegándose a hablar de «legislación motorizada» . Desde un punto de vista conceptual,
4. EL CONTROL DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA 
4.1. CONTROL EN LA VIA ADMINISTRATIVA 
4.2. LOS RECURSOS CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVOS 
4.3. VÍA DE EXCEPCIÓN O INAPLICACIÓN 
4.3.1. Recurso indirecto 
4.3.2. Recurso directo 
4.3.3. La cuestión de ilegalidad 
4.4. CONTROL POR EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 
4.4.1. Art. 161.2 CE. Impugnación de los reglamentos autonómicos por
parte del Gobierno 
4.4.2. Art. 161. 1.c) CE. Conflicto de competencia 
4.4.3. Art. 161. 1.b) CE. Recurso de amparo 
5. OTRAS FUENTES DEL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO 
5.1. LA COSTUMBRE 
5.2. EL PRECEDENTE ADMINISTRATIVO  
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los reglamentos presentan los siguientes caracteres: 
– Carácter normativo . El reglamento es ante todo una norma jurídica, una norma de
Derecho objetivo, y, en este sentido, tiene carácter general, abstracto o impersonal. No
se da para un determinado caso, situación o relación jurídica singular, sino para regular
todos los casos que se refieran al supuesto de hecho que contempla y que en el futuro
puedan presentarse.
Los reglamentos son lo que las leyes administrativas llaman
«disposiciones administrativas generales» . Por esto, el concepto de Reglamento, a
diferencia del concepto de Ley, es un concepto material. 
– Carácter secundario . El Reglamento está subordinado a la Ley -arto 97 CE-, la cual
ostenta una situación de primacía respecto al Reglamento, hasta el extremo de que la ley
puede restringir libremente el ámbito de acción del Reglamento hasta los límites que
estime oportunos. De este modo, el ámbito material de la potestad reglamentaria es
residual. 
– Carácter gubernativo . Debido a la peculiar posición de la potestad reglamentaria
ante el principio de legalidad, esta potestad administrativa está reservada -al menos en
su alcance externo- a los órganos de Gobierno de las Administraciones Públicas
generales o territoriales, que son los que presentan una inequívoca legitimación
democrática, aunque sea «indirecta» (DE OTTO, EMBID IRUJO). 
– Carácter fiscalizable judicialmente . Mientras que las leyes disfrutan, en principio,
de inmunidad judicial, la Constitución -arto 106.1- establece que los tribunales
controlan la potestad reglamentaria. En este sentido, la Ley Orgánica del Poder Judicial-
Art. 6- dispone que los Jueces y Tribunales no aplicarán los Reglamentos contrarios a la
Constitución, a la Ley o al principio de jerarquía normativa.  
1.2. FUNDAMENTOS DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA
1.2.1. Desde el punto de vista práctico
La falta de agilidad del procedimiento legislativo hace que sea materialmente imposible
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que las Asambleas Legislativas puedan regular mediante ley todas las diversas y
cambiantes situaciones y circunstancias en que pueda hallarse la Administración al
aplicar la ley. Además, la composición política y no técnica de las Cámaras Legislativas
determina que no sean idóneas para regular materias marcadamente técnicas
(GARRIDO FALLA). En definitiva, estos argumentos en favor de la potestad
reglamentaria se basan en el principio de eficacia, en el sentido de que la potestad
reglamentaria por su agilidad y versatilidad es un instrumento necesario en un Estado
Social (SANTAMARÍA PASTOR) y debe añadirse que no se trata con esto de sustraer
poder al legislativo, sino todo lo contrario, de descargarlo para evitar que tenga que
detenerse en cuestiones de detalle, y pueda así cumplir su verdadera función de
adopción de las decisiones fundamentales del proceso político.  
1.2.2. Desde el punto de vista jurídico-positivo  
Legalmente, la potestad reglamentaria existe porque así lo reconoce la Constitución,
independientemente de que si no lo hiciera así probablemente habría que fundamentarla
en algún tipo de costumbre constitucional (GARCÍA DE ENTERRÍA). A este respecto,
la Constitución -arto 97- establece que «el Gobierno ejerce… la función ejecutiva y la
potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las Leyes» . De esta atribución
constitucional se extraen las consecuencias siguientes  (DE OTTO): 
– La potestad reglamentaria del Gobierno tiene un fundamento directo e inmediato en la
Constitución, de modo que no puede concebirse como una atribución del legislador. Se
establece así expresamente un vínculo directo entre la Constitución y el reglamento, sin
mediación de la ley; si bien las consecuencias que de tal atribución inmediata se extraen
varían sensiblemente según los autores. 
– La Constitución atribuye la potestad reglamentaria al Gobierno al margen de la
función ejecutiva. Es decir, la Constitución concibe la potestad reglamentaria como una
potestad distinta y separada de la función de ejecutar las leyes, puesto que expresamente
distingue, por un lado, una función ejecutiva y, por otro lado, una potestad
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reglamentaria. Este dato es muy importante porque significa que la potestad
reglamentaria del Gobierno, aunque sujeta a la ley por el principio de jerarquía nor-
mativa, no se circunscribe a los límites conceptuales de la «ejecución» de las leyes. En
este sentido, el Tribunal Supremo ha declarado que cuando el Gobierno de la Nación
ejerce su potestad reglamentaria en desarrollo de una Ley: «contra ciertas corrientes
jurisprudenciales y doctrinales hemos de afirmar que la misión de los reglamentos no
es sólo llevar a cabo una mecánica repetición de los preceptos de la ley con alguna
pequeña aclaración complementaria de carácter organizativo o procedimental, sino
que su cometido es la precisión y el desarrollo de los mandatos legales, y esto puede
conllevar una interpretación que se efectúa legítimamente, pese a que en alguna
ocasión pueda frustrar expectativas derivadas de la misma generalidad de los términos
empleados por el legislador» (STS 11-2-2005, Rec. 3/2003). 
– La Constitución únicamente reconoce y ordena reservas de ley, pero en ningún caso
establece reserva reglamentaria alguna, sino que en virtud del principio de primacía de
la ley, ninguna materia le está vedada o sustraída a la ley. Si bien desde el punto de vista
de la técnica legislativa debe reconocerse que la regulación de determinadas materias,
de carácter marcadamente técnico, resultaría más propio que fuese objeto de normas
reglamentarias que de normas de rango legal, la Constitución configura un sistema de
fuentes que «no contempla reservas al reglamento, lo cual implica que a la ley no le
está vedada la regulación de materias atribuidas anteriormente al poder
reglamentario» (SSTC 5/1981, 73/2000, 104/2000). No obstante, la jurisprudencia ha
llamado la atención sobre el hecho de que la regulación mediante norma con rango de
ley de «cuestiones claramente reglamentistas» puede dar lugar a situaciones de abuso,
al limitar el derecho a la tutela judicial de los ciudadanos (STS 8-2-2005, La Ley
JURIS: 11204/2005). 
En todo caso, según un sector de la doctrina, estas coordenadas constitucionales de la
potestad reglamentaria del Gobierno responden adecuadamente a la posición
constitucional del Gobierno y a su legitimación democrática -«indirecta»-, así como
justifican una construcción de la misma más acorde con la «realidad de las cosas» ,
presidida por la incuestionable sobrecarga del legislador, así como con su función en el
marco de un Estado social de Derecho (SANTAMARÍA PASTOR, PAREJO
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ALFONSO, EMBID IRUJO, entre otros). 
1.3. CLASES DE REGLAMENTOS 
1.3.1. Por la relación del Reglamento con la ley 
– Reglamentos ejecutivos . Son los reglamentos que se dictan sobre la base de una ley
preexistente y en virtud de la técnica de la remisión normativa -Reglamentos secundum
legem -. Ahora bien, esta remisión normativa comprende formas de colaboración entre la
Ley y el Reglamento muy variadas: desde los Reglamentos que se limitan a preparar la
ejecución propiamente dicha de la Ley, disponiendo los instrumentos técnicos
necesarios -por ejemplo, regulando trámites procedimentales u organizando un registro
o un servicio de inspección-, hasta los Reglamentos que dan contenido a una remisión
abierta de la Ley, regulando una materia sin ningún condicionamiento material o de
contenido. Por esta razón, un sector de la doctrina (TORNOS MAS, DE LA CRUZ)
distingue entre reglamentos propiamente ejecutivos -los que desarrollan, completan o
aplican una Ley- y reglamentos remitidos -los dictados sobre la base de una remisión
pero sin límite material, de modo que no desarrollan el contenido de Ley alguna-. En
todo caso, la jurisprudencia tiene declarado que la misión de los reglamentos ejecutivos
no es sólo llevar a cabo una mecánica repetición de los preceptos de Ley con alguna
pequeña aclaración complementaria de carácter organizativo o procedimental, sino que
su cometido es la precisión y el desarrollo de los mandatos legales, lo cual puede
conllevar una interpretación que se efectúa legítimamente (STS 11-2-2005, Ar. 1466).
Con todo, se considera que un reglamento ejecutivo no debe incluir requisitos no
previstos en la Ley (STS 27-10-2004, Rec. 17/2003). 
–

Reglamentos independientes

Son los reglamentos dictados sin una ley previa-
reglamentos praeter legem – a cuya ejecución se atienda; es decir, reglamentos que
regulan materias de las que no se ha ocupado el legislador. Se trata de una figura
tradicional en España, y de la cual el Gobierno hace en la práctica un uso frecuente y
generalmente admitida por la jurisprudencia en el ámbito de los llamados Reglamentos
«administrativos» -a los que nos referiremos más abajo-. 
– Reglamentos de necesidad. Esta figura ha tenido tradicionalmente la finalidad de
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cubrir situaciones de emergencia en las que se habilitaba al Ejecutivo a dictar normas
incluso contrarias a la Ley -Reglamentos contra legem -. Ahora bien, el ordenamiento
vigente se limita a prever diversas «cláusulas de apoderamiento» -Ley Orgánica 4/1981
de Estados de Alarma, de Excepción y Sitio; Ley 2/1985 de Protección Civil, Ley
14/1986 General de Sanidad, y art. 21.1 LRBRL-, en virtud de las cuales cuando se den
determinadas circunstancias excepcionales ciertas autoridades administrativas que
normalmente carecen de potestad reglamentaria van a poder dictar determinados
Reglamentos -Bandos militares, de alcaldes -, sin sujetarse a un procedimiento reglado
y con eficacia temporal-STS de 12 de julio de 1993,Ar. 6191-, es decir, limitada al
período de mantenimiento de la situación excepcional, y que, por tanto, carecen de
eficacia derogatoria, simplemente suspenden las normas ordinarias. Ahora bien, hechas
estas particularidades, estos reglamentos se hallan sometidos al régimen común de
respeto de la Ley y a su control por los tribunales (SANTAMARÍA PASTOR), de modo
que ya no puede decirse que son reglamentos contra legem. 
1.3.2. Por sus efectos 
– Reglamentos jurídicos . Son reglamentos con efectos ad extra de la propia Ad-
ministración, pues tienen por objeto incidir sobre los derechos y deberes de los ciu-
dadanos en cuanto tales, y se dictan en virtud de la relación de supremacía general que
existe entre la Administración y los ciudadanos. La doctrina mayoritaria (GARCÍA DE
ENTERRÍA, REBOLLO PUIG) entiende que para dictar este tipo de Reglamentos que
inciden en el ámbito externo o relacional es precisa una previa autorización o
habilitación legal, es decir, ha de tratarse de Reglamentos ejecutivos. 
– Reglamentos administrativos . Son Reglamentos que la Administración dicta en
ejercicio de su potestad de autoorganización o bien en virtud de «relaciones de sujeción
especial» que ligan a determinados sujetos con la Administración. En estos casos, la
doctrina dominante considera que la Administración dispone de un margen de
discrecionalidad más amplio, de modo que no necesitaría una autorización o apo-
deramiento legal, pues tales Reglamentos únicamente tendrían efectos ad intra. De este
modo, en este ámbito se admite el reglamento independiente -STS de 18 de diciembre
de 1997, Ar. 9368-. 
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Los llamados Reglamentos administrativos no son menos jurídicos. Un amplio sector de
la doctrina entiende que debe relegarse metodológicamente a un segundo plano la
utilización de categorías o nociones apriorísticas para delimitar las relaciones entre Ley
y Reglamento (SANTAMARÍA PASTOR, BAÑO LEÓN).